童衛東：關于立法“三審制”

一部法律草案經全國人大常委會會議三次審議后交付表決，即立法的“三審制”，是九屆全國人大常委會開始實行的制度，2000年3月制定的立法法正式確立了這一制度，成為全國人大常委會立法的一般程序。

“三審制”的確立有一個發展變化的過程。自一屆全國人大以來，全國人大常委會審議法律草案，通常當次會議審議即表決通過，稱為“一審制”。改革開放后，國家恢復法制建設，立法任務十分緊迫，全國人大常委會制定法律，也是一次審議即表決通過。據王漢斌同志回憶，有些法律草案有關部門在常委會舉行會議的前一天才送來，就要求該次會議通過。常委會沒有時間進行認真研究與審議，這種情況一再發生。彭真同志反復考慮了這種情況，認為需要規定審議法律草案的程序。契機是1983年3月五屆全國人大常委會第二十六次會議審議海上交通安全法草案時，在當事人對主管機關的行政處罰不服是否可以向法院提起訴訟的問題上，有重大分歧，所以當次會議未對海上交通安全法草案進行表決。在其后召開的委員長會議上，討論了全國人大常委會審議法律草案的程序，決定今后凡向全國人大常委會提出的法律草案，由委員長會議提出是否列入常委會會議議程的意見，經常委會同意列入議程后，先在常委會會議上聽取法律草案的說明并進行初步審議，然后將法律草案交法律委員會和有關的專門委員會進行審議，提出修改建議；同時，常委會組成人員將法律草案和有關資料帶回，進行研究，在下一次或者以后的常委會會議，再對法律草案進行審議，這就是“兩審制”。1987年制定的全國人大常委會議事規則，將這一做法確定下來，成為正式的立法程序。

相對“一審制”，“兩審制”能夠更有效地發揮全國人大常委會審議作用。在常委會兩次審議期間，常委會組成人員、專門委員會、常委會工作機構可以開展調查研究，廣泛征求意見，對法律草案進行修改完善，有利于提高立法質量。從“一審制”到“兩審制”，是立法程序的重大變革。

九屆全國人大常委會履職伊始，李鵬同志即提出全國人大常委會制定法律，應當采取“三審制”，解決法律審議不充分的問題。1998年4月九屆全國人大常委會第二次會議上，李鵬同志提出，為進一步提高立法質量和效率，要改進審議法律草案的程序。委員長會議決定今后審議法律草案，一般要實行“三審制”：一審，聽取提案人對法律草案的說明，進行初步審議；二審，在經過兩個月或者更長的時間，委員們對法律草案進行充分的調查研究后，圍繞法律草案的重點、難點和分歧意見，進行深入審議；三審，在專門委員會根據委員們的審議意見對法律草案進行修改并提出審議結果報告的基礎上再作審議，如果意見不大，即付表決。經過一段時間的實踐，2000年制定的立法法將這一程序確定下來，成為立法的一般程序。

從國外的情況看，有類似“三審制”的“三讀制”。英國是“三讀制”的起源地。英國議會立法“三讀”程序是：一讀是宣讀法律案名稱，不辯論；二讀是對法律案立法目的進行辯論并對是否進入委員會審議階段進行表決（委員會審議階段對法律案進行細節審議、修改）；三讀是對法律案進行最終表決，通過后送議會另一院審議，也是“三讀”。日本、加拿大、澳大利亞等國家立法也實行“三讀制”。

“三審制”是全國人大常委會制定法律的一般程序，特別是制定新的法律，原則上需經過三審；現行法律的全面修訂，一般也要經過三審。當然，有的法律草案因為意見分歧大，經過三審仍不能達成一致，進行四審、五審通過的情況也不鮮見，如行政強制法經過五次審議表決通過；審議次數最多的是物權法，經過八次審議才表決通過。

同時，現行立法法也規定了法律草案一審和二審通過的情形。如立法法規定：“列入常務委員會會議議程的法律案，各方面的意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議后交付表決；調整事項較為單一或者部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，或者遇有緊急情形的，也可以經一次常務委員會會議審議即交付表決。”實踐中，個別新制定的法律也有二審通過的；法律部分修改，二審通過的情形比較多；有關法律問題的決定，一般可一審通過。

從“一審制”、“兩審制”到“三審制”，全國人大常委會不斷推進科學立法、民主立法、依法立法，國家立法制度不斷發展完善，為提高立法質量和效率提供了堅實制度保障。

——作者系全國人大常委會法工委國家法室主任，轉自《中國人大》 2025年15期。