專家解讀 | 郭千倩，夏陳紅，馬東輝：“協同”聯動體系建設展開，大國特色“共助”模式可期

導讀

近日，國務院印發《現代化應急體系建設“十五五”規劃》（以下簡稱“《規劃》”），對“十五五”時期安全生產、防災減災救災等工作作出部署。為深入學習貫徹《規劃》精神，凝聚行業共識，中國城市規劃學會特別推出【現代化應急體系建設“十五五”規劃大家談】系列專家解讀活動。誠邀多位專家學者建言獻策，推動規劃理論與應急實踐深度融合，以規劃智慧賦能《規劃》高質量落地。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：3385字

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作 者

郭千倩，夏陳紅，馬東輝，北京工業大學建筑與城市規劃學院

2026年5月30日，國務院印發《現代化應急體系建設“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），將區域應急“協同”聯動、跨區域“共助”“互助”機制納入國家頂層設計。這一制度安排，標志著我國防災減災救災工作從“各自為戰”向“全國一盤棋”協同聯動邁出關鍵一步，是中國特色社會主義制度優勢在應急管理領域的具體體現。《規劃》從指揮體系、區域網絡、物資保障三個維度系統部署協同聯動機制，具有重要的現實針對性和長遠戰略意義。本文從協同之“制”、共助之“網”、聯動之“鏈”三個維度，系統解讀《規劃》如何構建區域應急協同聯動體系，全面提升跨區域共助互助能力。

01

協同之“制”：

構建統一高效的應急指揮體系

強化議事協調機構統籌協同能力

各級安全生產和防災減災救災委員會承擔著“大安全大應急”框架下部門協同的統籌協調職能。《規劃》中明確提出強化各級議事協調機構防范應對災害事故的統籌指導、協調和監督職能，并細化相關部門任務分工。其中，統籌指導可以理解為確保各方力量圍繞統一目標行動；協調著力推動部門間信息互通與資源共享，加強跨領域協同聯動；監督側重強化責任落實，確保各項制度高效運行。通過細化各部門的任務分工，明確各環節的責任邊界，在安全生產、防災減災救災等領域形成各司其職、協調聯動的應急管理工作格局。

健全統一指揮、上下貫通的應急指揮機制

統一高效的指揮體系是處置各類突發事件的關鍵支撐，《規劃》提出完善大安全大應急框架下應急指揮機制，健全應急指揮和責任體系，從制度層面保障國家應急指揮總部和地方各級應急指揮部高效協同運轉。針對重特大災害應對、防火防汛緊要期等重點場景，《規劃》要求組織專項指揮部成員單位聯合會商，加強各層級、各部門間的協調聯動。在災害事故救援現場，健全統一指揮和專業指揮制度機制，確保救援力量統一調度、科學施救，形成上下貫通、一體應對的應急指揮運行模式。

夯實區域協同與聯合執法的法治保障基礎

完備的法律法規標準是規范應急管理工作的制度保障。在立法層面，《規劃》提出加快推動國家消防救援人員法等法律法規的制修訂工作，開展應急管理領域“小快靈”立法，推動完善不同區域的協同立法機制。“小快靈”為精準、高效、形式靈活的立法方式，使法規更具針對性與可操作性。在執法層面，《規劃》強調健全安全生產分類分級執法和多層級協調聯動執法檢查機制，強化跨層級、跨部門的聯合協同執法，加大對重點安全行業領域企業的執法力度與聯合懲戒，使區域協同與聯合執法有法可依、有章可循。

02

共助之“網”：

建強聯防聯控聯救與群防群治之基

構建國家區域應急救援中心網絡

國家區域應急救援中心是應對特大災害事故的重要依托力量。《規劃》提出加快構建以國家區域應急救援中心為樞紐的國家區域應急力量網絡，加強應急救援中心核心救援能力建設。每個中心作為應急力量的“支點”，集綜合救援、訓練演練、物資儲運、航空保障等多項功能，輻射覆蓋周邊數省，各地區救援力量互聯互通，形成“中心輻射周邊、區域支撐全國”的跨域救援力量格局。同時，圍繞構建1小時到達災害事故易發多發區域的航空救援網絡，《規劃》提出要加快航空救援基礎設施建設，拓展“低空+應急救援”等場景應用，使應急救援中心在災害發生后能夠快速響應、就近馳援。

深化重點區域流域聯防聯控

重點區域流域聯防聯控是構建區域協同格局的關鍵骨架。《規劃》提出深化重點區域、流域應急合作，提升區域聯防聯控能力，重點從流域治理和區域協同兩個維度推進。在流域治理方面，針對長江、淮河、海河等流域性大災涉及上下游多個省份的特點，《規劃》明確健全城區與周邊江河湖海、水庫等應急洪澇聯排聯調機制，通過統一調度、錯峰排澇、聯合調蓄，推動形成流域防洪協同治理格局。在區域協同方面，《規劃》綜合考慮華北、東北、西北等不同區域洪水形成機制和災害特點，要求有效開展工程治理，加緊補齊北方地區防洪排澇抗災基礎設施短板，實現跨區域應急能力的整體提升。

夯實基層應急組織與群防群治基礎

基層是區域聯防聯控與跨域救援落地見效的基礎支撐。《規劃》將基層應急管理置于基層治理和鄉村振興的全局中統籌推進，提出一體謀劃、一體部署、一體推進。這意味著基層應急不再是“單兵作戰”，而是與基層治理、鄉村振興同規劃、同部署、同落實。此外，《規劃》提出加強基層災害信息員、群測群防員隊伍建設，構建人防與技防雙線并行的防控網絡，鼓勵群眾參與風險隱患報告，加強“第一響應人”培訓，推動形成政府主導、社會參與、全民行動的群防群治格局。

推進應急管理與人工智能深度融合

《規劃》提出以場景化應用需求為牽引，促進人工智能與應急管理深度融合。明確了AI賦能應急管理的實用導向，圍繞風險感知、監測預警等實際業務痛點開發針對性應用。人工智能效用的發揮，離不開高質量數據的支撐，《規劃》要求制定應急管理領域數據資源采集目錄，強化各類數據匯聚、標注、共享，將分散在氣象、水文、地質、安全生產等領域的數據資源系統整合，形成統一、規范、可用的數據集。通過支持各地開發統一服務接口的應用場景，形成“全國一張網、上下一條鏈”的智慧應急聯動格局。

03

聯動之“鏈”：

強健圍繞“物資”儲供保的生命線網絡

健全中央和地方應急物資儲備協同聯動機制

應急物資儲備是重特大突發事件處置保障體系的物質基礎。《規劃》提出健全中央和地方應急物資儲備協同聯動機制，通過打通中央和地方應急物資儲備壁壘，做到中央庫輻射全國、地方庫覆蓋屬地、前置庫靠近災區，形成統一調配、分級負責、高效運轉的物資保障格局。同時，《規劃》要求“升級應急物資管理平臺，推動鄉村物資納入平臺管理”，這是應急物資管理向基層延伸的重要舉措，將鄉村應急物資納入統一平臺，填補基層物資管理“空白地帶”，引導支持社區、家庭儲備必要的應急物資。同時，推廣使用統一標識，便于跨區域、跨部門物資的識別與調度，為應急物資精細化管理提供標準化支撐。

完善綜合立體化應急物資運輸網絡

應急物資運輸是連接物資儲備與受災群眾的“生命線”。《規劃》從強化機制牽引、統籌運力資源、完善網絡布局三個層面提出發揮交通物流保通保暢工作機制作用，統籌各類運力資源，完善綜合立體化物資運輸網絡，系統部署了應急物資運輸保障的關鍵路徑。構建響應迅速、銜接順暢、覆蓋全面的應急物流體系，確保緊急狀態下物資的運輸效率。《規劃》要求優化應急救援期間物資裝備征用補償機制，規范引導社會組織捐贈，持續保障運輸網絡的運力與物資供給。

以“協同之制”筑牢統一高效的指揮體系和機制保障，以“共助之網”織密區域聯防聯控與群防群治網絡，以“聯動之鏈”暢通物資儲供保，隨著《規劃》各項部署的扎實推進，從頂層到區域再到基層，共助能力將實現質的躍升，切實保障人民群眾生命財產安全、維護社會安全穩定局面，共同形成與基本現代化相適應、具有社會主義大國特色的協同聯動體系。

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