馬曉河:農民增收面臨的多重約束與根本路徑

摘要：農民收入水平偏低是當前縮小城鄉發展差距的突出短板，農村居民也是提高低收入群體收入的重點對象與關鍵群體，促進農民增收對基本實現中國式現代化具有重要意義。面向2035年，農民增收遵循兩大基本邏輯：居民收入增長與經濟增長基本同步、持續縮小城鄉居民收入差距，這都要求農民收入保持合理增速。基于2026年至2035年情景測算，未來農民收入年均增速或處于5%—7.1%區間。未來十年，農民增收將面臨經濟增速放緩、農業結構性矛盾突出、鄉村產業融合層次較淺、城鎮化滯后與制造業轉型擠壓就業空間、財產性收入渠道不足、農村內部收入差距擴大、農村老齡化加劇以及城鄉二元體制制約等多重約束。為此，應堅持以深化改革強化制度保障、以產業發展拓寬增收渠道、以政策體系完善筑牢民生底線為戰略思路，通過農業穩產穩收、鄉村產業富民、外出務工穩崗、農村資產盤活、金融服務賦能、社會保障兜底等路徑，構建多渠道、可持續、有韌性的農民增收長效機制。

關鍵詞：農民增收；城鄉差距；共同富裕；中國式現代化；農村老齡化

第六，農村少子化、老齡化問題嚴重，導致“創收”的人在減少，“花錢”的人在增加。農村人口的老齡化程度要高于全國平均水平。2024年，我國老齡化程度達18.24%，65歲及以上老年撫養比為22.8%，而農村明顯高于全國平均水平，同年我國農村65歲及以上老人撫養比為30.1%，其中發達地區的農村撫養比更高。農民增收需要一定數量的農村勞動力，而一定數量的勞動力供給，又需要社會保持相應的生育率，才能使農民收入保持持續增長。但是，農村生育率的下降和大量老年人口的增加，必然帶來能“創收”的人越來越少，而要“花錢”的人越來越多（孔祥智，2019）。

第七，體制結構安排上的二元化不利于農民增收。城鄉二元結構給農民帶來的影響是多方面的，既有顯性也有隱性（張玉林，2019）。最明顯的就是城鄉居民間身份差異和權益差異。農民即使進了城，在教育、醫療、養老、住房以及就業等方面，也無法同等享受原有城鎮居民的權益。突出的問題是城鄉居民在看病養老等社保方面的權益差距過大，保障水平太低，難以為農民增收托底，如農民看病報銷比例、報銷范圍明顯低于城鎮職工。城鄉居民領取的養老金差距也很大，2025年60歲及以上農村居民領取基礎養老金最低標準僅為月均143元，當年全國實際月人均領取246元，而2025年城鎮職工退休人員月均領取的基本養老金為3782元。城鄉低保標準（最低保障線）也有明顯差距，2025年我國城鎮低保標準為月均700—800元，農村僅為500—600元。其次，城鄉土地要素合理配置機制尚未建立，土地要素公平交換還存在諸多制度性障礙（劉守英，2021；馬曉河、周婉冰，2024）。例如，國有土地可進行市場化流轉、抵押，增值收益高，而農村集體經營性建設用地卻入市難，與國有土地難以實現同地同權同價同責9。農民的宅基地及房屋建筑也不可自由買賣、抵押，難以享受城鎮居民在不動產方面的同等權益。另外，農村居民還在勞動就業、住房保障、教育就學培訓、基礎設施投資、財政投入等方面存在著體制與政策安排上的不均等，也直接或間接地影響農民增收。

三、實現農民增收的根本路徑與重大舉措

2026年至2035年，是促進農民持續穩定增收、縮小城鄉收入差距、扎實推動共同富裕的關鍵階段。促進農民增收，總體思路在于以深化改革賦予農民更加充分的增收穩收制度保障，以產業發展拓展多元化創收增收渠道，以系統完善的政策體系筑牢民生兜底安全網。根本路徑是：推動農業穩產穩收、鄉村產業富民增收、外出務工穩崗拓收、農村資產盤活創收、金融服務賦能擴收、社保政策兜底保收，構建多渠道、可持續、有韌性的農民增收長效機制。為此，本文提出以下政策建議。

（一）錨定農業基本盤，實施農業提質降本增效活動，穩定提高農民經營性收入

以建設科技農業、綠色農業、質量農業、品牌農業為方向，統籌運用財政補貼、金融支持、價格調控、農業保險等政策工具，全面提升農業綜合效益。第一，標準建設現代農業基礎設施，持續提升糧食等重要農產品單產水平與綜合生產能力，夯實農業穩產增收基礎。第二，健全農產品價格與生產成本聯動調節機制，根據農業生產成本變化情況，適時適度提高稻谷、小麥的最低收購價，完善玉米、大豆生產者補貼及農機裝備補貼政策。推廣優質高產品種、良種良法配套、節水灌溉、化肥農藥減量增效、智能農機作業等技術模式，有效降低生產投入成本，提升農業比較效益。第三，積極發展農業適度規模經營，健全農業社會化服務體系，延伸農業產業鏈條，提升價值鏈，促進農業生產提質增效、節本增收。

（二）實施農村產業富民工程，培育鄉村新產業新業態，拓寬農民增收渠道

圍繞農民增收核心目標，以延鏈補鏈強鏈、產業集群發展、“科技+數字+政策”協同發力為路徑，推動鄉村產業提質增效。第一，大力發展智慧農業、設施農業、定制農業、休閑康養農業、無人農場、農村電商、直播帶貨、農文旅融合等新業態、新模式，創造更多就近就業崗位，同步增加農民工資性收入與村集體經濟收入。第二，加快發展農產品初加工、精深加工和綜合利用產業，推動農產品由賣原糧、賣原料向賣成品、賣精品轉變。支持糧食烘干、清洗分揀、冷藏保鮮、標準化包裝等設施建設，發展預制菜、休閑食品等高附加值產品，提升農產品溢價空間。第三，因地制宜發展特色高效農業，做強林果、茶葉、中藥材、食用菌、特色養殖等優勢產業，推行“一村一品、一鎮一業”，形成規模化、品牌化發展優勢。第四，加快完善產地倉儲保鮮冷鏈物流設施，補齊產后流通短板，減少產后損耗，實現錯峰銷售、均衡上市；健全縣鄉村三級物流網絡，降低農產品流通成本。

（三）實施農村就業擴崗穩崗工程，拓展非農就業空間，穩步提高農民工資性收入

深入推進以城市群、都市圈為依托的新型城鎮化，提升縣城和重點鎮綜合承載能力，促進農業轉移人口有序市民化。第一，持續放開放寬農業轉移人口落戶條件，健全以常住地登記戶口為基礎的基本公共服務均等化制度，在住房、就業、教育、醫療、養老等方面提供均等保障，穩定農民外出務工預期，持續拓展工資性收入來源。第二，大力發展農村生產性服務業和生活性服務業，開發鄉村保潔、道路管護、護林護綠、河道巡查等公益性崗位，優先吸納農村低收入人口就業。第三，設立返鄉入鄉人員創業扶持基金，完善創業服務體系，支持農民工、大學生、退役軍人等返鄉創業，帶動就近就業增收。

（四）開展農村資產盤活增值專項活動，多渠道增加農民財產性收入

聚焦農村土地資源、閑置農房、山林水面等生態資源、小型生產設備、集體倉儲物流設施五大類資產，健全市場化盤活機制。第一，深化農村土地制度改革，規范推進土地經營權流轉、土地股份合作（保底收益+按股分紅）、土地綜合整治、集體經營性建設用地入市等改革（劉淑清，2014）。第二，規范盤活利用閑置宅基地和閑置農房，支持適宜改造發展民宿、康養、鄉村旅游等業態，探索宅基地使用權流轉、抵押、自愿有償退出機制。第三，發展壯大新型農村集體經濟，盤活集體土地、廠房、設施等資源，推廣股份合作制，讓農戶更多享有集體資產分紅收益。第四，推動山林、水面等生態資源價值轉化，鼓勵小型農機具、生產設施等開展社會化服務創收，支持集體資產打包開發、融合發展，實現資產保值增值。

（五）實施金融強農惠農工程，破解農民融資難融資貴問題，以金融賦能增收

構建“財政撬動+銀行信貸+保險保障+多元融資”協同發力的農村金融支持體系，推動金融資源精準直達農戶與鄉村特色產業。第一，健全常態化農村金融服務機制，優化脫貧人口小額信貸、農戶信用貸、新型經營主體貸、產業鏈供應鏈貸等產品。第二，擴大農業保險覆蓋面，實現糧食作物完全成本保險和種植收入保險全覆蓋，覆蓋物化成本、人工成本與土地租金，切實保障農戶減產減收風險；積極發展果蔬、畜禽、水產等特色農產品保險，健全中央與地方財政保費補貼分擔機制。第三，拓寬鄉村振興融資渠道，發行“三農”專項金融債、鄉村振興專項債，引導基金、信托、融資租賃等社會資本投入。穩妥推進農村承包土地經營權、集體資產、農房等抵押融資試點。第四，創新惠農信貸產品，實施糧油單產提升金融保障行動、農村產業致富金融提升計劃，專項支持農村電商、冷鏈物流、數字鄉村、智慧農業等重點領域。

（六）實施農民技能素質提升工程，強化增收能力支撐

圍繞農民就業創業與產業發展需求，開展精準化、實用型技能培訓，全面提升農民增收能力。第一，聚焦高產高效種養技術、農產品加工保鮮、市場營銷、外出務工技能、家政服務、新業態應用等內容，開展訂單式、菜單式培訓。第二，實施鄉村致富“帶頭人”培育行動，重點培育鄉村產業帶頭人、產業鏈鏈主、鄉土專家、鄉村工匠、種養能手、電商主播、返鄉創業者、村級組織帶頭人等。第三，強化家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等新型農業經營主體培育，健全聯農帶農機制。第四，創新培訓方式，推廣田間課堂、現場示范、手把手實操、線上線下融合等模式，提升培訓針對性和實效性。

（七）加快推進城鄉基本公共服務均等化，完善社會保障兜底體系，為農民增收筑牢底線

以縮小城鄉公共服務差距為核心，深化城鄉二元體制改革，健全社會保障與財政轉移支付機制，切實兜牢民生底線。第一，加快推進城鄉基本養老保險制度統籌整合，逐步解決城鄉制度分設、標準分離、財政補貼不均、待遇差距偏大等問題，推動實現繳費標準統一、基礎養老金標準統一、財政補助機制統一。第二，建立基礎養老金正常調整機制，“十五五”時期分步將城鄉居民基礎養老金最低標準提高至合理水平，持續提升保障能力；建議“十五五”期間，將城鄉居民基礎養老金最低標準提高至月人均500元。同步完善城鄉統一的職業年金制度，支持城鄉居民根據收入水平自愿參與，構建多層次養老保障體系。第三，強化財政對農村低收入群體的轉移支付力度，穩步提高農村低保標準、特困人員供養標準，重點向老年人、殘疾人、困境兒童及因災、因病、因學致困返貧群體傾斜，有效減輕其醫療、養老等剛性支出壓力。

（八）設立老年農民津貼制度，體現對農民歷史貢獻與糧食安全責任的制度關懷

考慮到農民在我國工業化、改革開放、城鎮化進程中的歷史性貢獻以及在保障國家糧食安全過程中的基礎性作用，建議設立老年農民津貼制度。對年滿60周歲、從事糧食生產經營20年以上的老年農民，按月發放老年農民津貼，人均月標準不低于500元，進一步提升農村老年人口生活保障水平，彰顯社會公平與制度溫度。

作者系中國宏觀經濟研究院研究員；鄉村發現轉自：《農村金融研究》2026年第5期