打破“玻璃門”，開放才公平

油氣管網設施公平開放已取得巨大進步，但實現高水平的公平開放仍存在障礙。

文 ‖陸曉如

近日，國家能源局就《油氣管網設施公平開放信息公開與報送辦法》 （征求意見稿） （以下簡稱《辦法》）對外公開征求意見。油氣管網設施公平開放再次引發關注。

早在2017年，黨中央、國務院印發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》就明確要求“完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放”。此后，隨著石油天然氣體制改革的逐步推進，油氣管網設施公平開放的實踐日益深入。

時至今日，《辦法》對促進油氣管網設施公平開放有怎樣的意義？實現油氣管網設施公平開放還存在哪些有待突破的瓶頸？帶著一系列問題，本刊記者特邀業內專家共同探討。

來源：國家管網

強化信息公開

中國石油石化：各位專家，大家好！近日，國家能源局就《辦法》對外公開征求意見。請問當下為什么要出臺這一文件？

徐博：早在2014年，國家能源局就推出了《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》。2019年，國家發展改革委、國家能源局、住房城鄉建設部、市場監管總局聯合印發了《油氣管網設施公平開放監管辦法》，在充分總結前期實施經驗的基礎上，突出針對性、指導性和可操作性，進一步改革機制、強化監管，更好地營造公平開放的制度環境。

《辦法》并非簡單重復，而是為了解決舊政策執行中的根本性難題，將改革從“有制度”推向“可執行、可監督”的新階段。簡單來說，原來的政策文件存在以下三方面問題：一是信息太粗，缺乏關鍵細節，無法具體落實。例如，只要求公布剩余能力、價格等基礎信息，但剩余能力在哪些時段、哪段管道、哪個進氣點、哪個下載點沒有公開具體要求，托運商還是沒法做運輸方案。二是公開流程不統一，難以監督。各管網企業信息發布的格式、位置、時間五花八門，外界很難橫向比較和監督，也給隱性不開放留下了空間。三是缺乏數據化、標準化的報送要求。

因此，《辦法》的核心目的是用數字化、標準化的手段，強制信息公開走向精準化、實時化，讓公平開放從原則變成可操作、可追溯的數據流，從根本上解決“假開放、真阻礙”的問題。

孫慧：《辦法》是根據《油氣管網設施公平開放監管辦法》對原有信息公開與報送政策的修訂，是進一步加強自然壟斷環節監管決策部署的具體落實。通過剛性信息公開規則強化自然壟斷環節的監管，提高管網開放的透明度，打破信息不對稱，保障各類市場主體公平獲取管網服務，可以進一步鞏固油氣體制改革成果，推動構建更加完善的油氣市場體系。

中國石油石化：《辦法》有哪些值得關注的“制度創新”？它對促進油氣管網設施公平開放又具有怎樣的深遠意義？

薛慶：在制度創新上，《辦法》有三大看點。一是油氣全品類覆蓋，將原本僅針對天然氣制定的具體披露模板、報送格式與更新周期，首次統一并拓展到原油和成品油領域，結束了過去油品領域信息公開缺乏全國統一量化標準的局面，實現了信息披露規范化層面的監管閉環。二是公開與報送系統集成，將對社會的信息公開和對政府的數據報送合二為一，極大簡化了企業的合規流程。三是分級披露與五年留痕，既保障了國家能源安全與商業機密，又保證了監管數據的可追溯性，為后續的穿透式監管提供了可靠的數據支撐。

從促進公平開放的深遠意義來看，《辦法》的作用主要體現為三點：首先，它為托運商和運營企業樹立了清晰、確定的公開規則與合規預期，有助于減少交易中的摩擦與博弈成本；其次，通過分級披露與五年留痕，建立了全生命周期的數據追蹤體系，顯著提高了各監管機構進行事中、事后稽核的執紀效能；最后，公開透明的數據流將倒逼并引導中游管網與倉儲設施積極釋放剩余能力，從而為打破行業的物理與機制壁壘、促進整個油氣產業鏈資源的優化配置提供堅實的制度保障。

“玻璃門”仍然存在

中國石油石化：回顧油氣管網設施公平開放，這項工作已開展多年。國家為此已做了哪些工作？取得了怎樣的成效？

孫慧：我國油氣管網設施公平開放始于2014年的《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》。2019年，國家管網集團成立后，國家適時調整政策，印發了《油氣管網設施公平開放監管辦法》。2025年，結合實施效果，又發布了新版《油氣管網設施公平開放監管辦法》。隨著文件級別越來越高，政策要求也越來越完善。特別是《能源法》出臺后，更加強調了油氣管網公平開放的依法依規。

這一系列政策都切實有效推動了油氣管網公平開放制度的實施。目前，油氣管網等基礎設施向各類市場主體提供公開透明、公平無歧視的管輸服務，逐漸成為常態。使用國家管網服務的活躍托運商已經由最初的三家石油公司增加到兩百多家，多樣化的商業模式不斷涌現，油氣管網等基礎設施使用效率不斷提高。上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的天然氣市場體系正在加速形成。

薛慶：過去幾年來，我國在油氣領域主要開展了體制重組、法規建設、運價改革與數字化建設四個維度的系統性工作。最顯著的成果是2019年底國家管網集團的組建，從體制上實現了“運銷分離”，打破了過去自然壟斷環節與競爭性銷售環節一體化運作的束縛。同時，法規體系完成了從試行辦法向國家發展改革委第33號令部門規章的法治化升級。在價格方面，跨省天然氣管道在2023年落地了“一區一價”分區定價，2025年又出臺了省內天然氣價格機制指導意見，成品油管輸費也實行了彈性價格監管。數字化方面，國家管網開放服務及交易平臺實現了常態化高效運轉。

中國石油石化：在您看來，目前我國油氣管網設施公平開放程度如何？

徐博：不可否認，我國在天然氣管網等其他基礎設施開放方面取得了巨大進步，如主干管網在制度上已全面開放，國家管網集團定期公布剩余能力，等等。但在實際操作中，管容分配不透明、關鍵節點容量不足、互聯互通不暢仍是瓶頸；LNG接收站窗口期開放已成常態交易，但窗口期數量有限，且站內配套儲罐、氣化設施與窗口期捆綁不徹底，第三方使用成本高；儲氣庫因注采周期性強、地質條件復雜、運營靈活度低、產品標準化難度大，開放程度最低，目前實際向第三方開放的容量非常有限。可以這樣說，我國油氣管網設施公平開放的框架已經搭好，大門已打開，但“玻璃門”“彈簧門”仍然存在。

孫慧：至2024年底，國家管網集團所屬油氣管道總里程約為10.8萬公里，覆蓋了全國30個省區市和香港特別行政區。但與此同時，仍有近10萬公里的油氣管道隸屬其他企業。在“全國一張網”形成過程中，仍然不同程度存在著行業透明度不夠等問題。

一是部分省份或地區仍存在天然氣管輸與銷售一體的局部壟斷格局，影響了公平開放的質量，制約了市場競爭的形成。在一些地方，供氣企業通過建設管道鎖定發電、大工業等優質終端用戶，限制終端用戶對供氣商的選擇權。部分油田的長距離生產性管道也存在與管道基礎設施運營商的連接和開放問題。二是管輸路徑、管容罐容庫容等基礎設施運營信息透明度還不能滿足用戶需求，難以支撐較短時間內商品交易的達成。普遍關注的管容分配方法、信息公開的頻率和顆粒度等還缺乏具體實施細則。用戶對管容、罐容和庫容剩余能力的了解渠道較為單一，難以及時有效開展市場化的買賣。三是不同管網設施的技術標準、操作規范等仍不統一，存在隱性技術壁壘。

實現高水平開放

中國石油石化：實現高水平的管網設施公平開放，還存在哪些有待突破的瓶頸？

徐博：一是原有政策要求的信息顆粒度嚴重不足。托運商普遍反映，公開的剩余能力數據是靜態的、年度平均的，無法支撐商業決策，急需動態、分時段的詳細信息。二是管容分配規則不透明。當多個用戶申請同一管容時，分配規則模糊，存在優先保障關聯公司或長期協議用戶的情況，新入市者難以獲得容量。三是互聯互通仍存瓶頸。雖然國家管網集團運營著“全國一張網”，但在省級管網、支線管道等環節，不同運營主體之間的互通、容量交易、信息共享依然不暢，形成“最后一公里”梗阻。四是服務產品單一，成本高。尤其是在儲氣庫領域，缺乏靈活的產品組合，如短期、可中斷服務，導致第三方用戶，特別是中小型城燃企業冬季保供儲氣成本高昂。

薛慶：客觀來看，目前我國油氣公平開放呈現出“天然氣板塊相對成熟，成品油板塊處于機制理順與技術攻堅階段”的結構性特征。這符合我國油氣基礎設施建設的客觀發展規律。對于業界而言，大家抱有更高的期望。這是行業高質量發展的動力。我們要理性看到，目前在部分環節依然存在一些由物理屬性和工藝機理決定的階段性瓶頸。

在成品油領域，由于歷史資產劃分，管道劃轉后，沿線分輸與末站的主要儲罐仍保留在銷售企業的儲運體系中。這種“管罐分離”的物理布局限制了第三方的實際下泄和分儲能力。同時，成品油是終端消費品，各煉化企業對自身品牌油品有特殊的品質和添加劑防爆要求，而管道順序輸送會產生混油界面。如何在缺乏多庫容和高精度切割技術的條件下保障品牌質量的獨立性，是一個關鍵的技術和工藝考題。此外，部分省網與國家主干網的統籌調度仍處于過渡期，局部地區多層級收費仍待清理。由于我國儲能總體規模仍處于快速增長期，儲氣調峰容量冬季優先保供民生，使得市場化第三方可申請的調峰庫容仍顯緊缺。

中國石油石化：面向未來，我們還需要推進哪些方面的工作？

徐博：《辦法》試圖用“數據”這把手術刀，精準解剖并解決公平開放中最隱蔽的阻礙，是推動油氣市場化改革從“形似”走向“神似”的關鍵一步。但客觀上說，《辦法》不可能解決目前公平開放信息要求的所有問題。從個人角度來看，還需要補充以下方面。

一是明確數據責任與懲罰機制。公開虛假、滯后數據要承擔何種責任應明確，需建立投訴、核查、處罰的閉環流程，賦予監管機構對違規行為進行通報、罰款甚至勒令暫停服務的實權，否則“報送”會流于形式。

二是打通信息與交易平臺的閉環。信息透明只是第一步，最終要導向交易。建議為公開的數據與未來國家級的容量交易平臺預留接口標準，讓用戶發現剩余能力后可直接申請、競價或交易，實現從“看信息”到“做成單”的無縫銜接。

三是管網公平開放應該覆蓋全產業鏈，尤其是省級管網和儲氣庫。目前，管網公平開放的重點仍是國家管網集團。省級管網在區域內同樣具有壟斷性，其信息公開標準不應低于國家標準。同時，應針對儲氣庫的特殊性制定差異化的信息公開細則，如不同注采周期下的可注氣/采氣量、儲氣產品的性能指標等。

四是用戶側信息披露與反壟斷審查。公平不僅要看管網，也要看上游資源方是否人為制造緊張。可考慮增加要求，對占有大量管容卻長期不使用的用戶信息進行脫敏后披露，為反壟斷審查提供線索，防止資源方通過控制運輸來卡住競爭對手。

薛慶：面向未來，實現高水平的管網設施公平開放，仍需機制與技術的雙重發力。價格機制方面，業內正積極探討天然氣管輸價格從一部制逐步向“容量費與使用費結合的兩部制價格”演進，并以今年1月首次核定的跨省成品油管道運輸年度最高準許收入上限為契機，深化成品油管道的市場化協商定價。物理倉儲方面，需通過市場化租賃、合資建設或互聯互通等方式，打通管道與周邊第三方油庫的“最后一公里”。技術調度方面，應加大對順序輸送多場景混油表征、高精度在線監測與系統智能調度的科研投入，確保油品在輸送全過程中的質量安全。