武長(zhǎng)海教授關(guān)于《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法（修訂草案）》》的修改完善建議

關(guān)于《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法（修訂草案）》》的修改完善建議

武長(zhǎng)海

中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際仲裁與調(diào)解研究中心主任

對(duì)《中國(guó)人民銀行法（修訂草案）》進(jìn)行首次審議，標(biāo)志著我國(guó)中央銀行的法治建設(shè)邁入了現(xiàn)代化、體系化的新階段。本次修訂草案內(nèi)容翔實(shí)，較好地回應(yīng)了近年金融實(shí)踐中的新情況、新問(wèn)題。然而，立足金融全球化深入發(fā)展和我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的內(nèi)在需求，對(duì)標(biāo)美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本、新加坡等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以及歐盟的立法與監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，草案在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置的權(quán)責(zé)機(jī)制、貨幣政策與宏觀審慎政策框架的協(xié)調(diào)、央行履職的透明與問(wèn)責(zé)、以及應(yīng)對(duì)未來(lái)數(shù)字金融挑戰(zhàn)的前瞻性設(shè)計(jì)等方面，仍有深化和細(xì)化的空間。為此，提出以下九點(diǎn)修改完善建議，以期草案更加成熟、完備。

一、建議增設(shè)金融風(fēng)險(xiǎn)處置專(zhuān)門(mén)章節(jié)，明確央行的危機(jī)管理與處置職能

1. 草案現(xiàn)狀草案主要關(guān)注于風(fēng)險(xiǎn)防范與日常監(jiān)管（如第二十九條至第三十八條），雖然在第一條、第二條等原則性條款中提及“防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定”，但對(duì)于系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的處置流程、央行的具體權(quán)限（如接管、設(shè)立過(guò)橋機(jī)構(gòu)、實(shí)施債權(quán)減記等）、與存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及金融穩(wěn)定保障基金（《金融穩(wěn)定法》預(yù)設(shè)）的協(xié)調(diào)機(jī)制等，均未作出具體規(guī)定。
2. 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

• 美國(guó)（多德-弗蘭克法案）。規(guī)定了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFI）的生前遺囑（Living Wills）要求，并賦予聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）有序清算授權(quán)（OLA），對(duì)倒閉的SIFI進(jìn)行處置，央行（美聯(lián)儲(chǔ)）在其中提供流動(dòng)性支持并參與決策。

• 歐盟（銀行復(fù)蘇與處置指令，BRRD）。建立了“復(fù)蘇與處置計(jì)劃”（RRP）制度，強(qiáng)調(diào)“內(nèi)部紓困”（Bail-in）原則，并明確了成員國(guó)處置機(jī)構(gòu)的廣泛權(quán)力。

• 英國(guó)（2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法案）。進(jìn)一步強(qiáng)化了英格蘭銀行在危機(jī)管理中作為最終處置機(jī)構(gòu)的地位，并與審慎監(jiān)管局（PRA）建立了清晰的協(xié)調(diào)機(jī)制。

1. 修改建議及原因

• 建議：在“第六章 財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)”之后，增設(shè)“第六章之一 金融風(fēng)險(xiǎn)處置”或擴(kuò)充“第五章 金融監(jiān)督管理”相關(guān)條款。明確中國(guó)人民銀行為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)處置的牽頭機(jī)構(gòu)（或主要機(jī)構(gòu)之一），在法律層面授予其在危機(jī)狀態(tài)下可采取的特種處置工具（如臨時(shí)接管、暫停支付、資產(chǎn)與債務(wù)轉(zhuǎn)移等），并規(guī)定其與國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)、金融管理部門(mén)及金融穩(wěn)定保障基金等在處置過(guò)程中的職責(zé)分工與協(xié)作流程。

• 原因：“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”需要制度化的“消防通道”。明確的處置框架能增強(qiáng)市場(chǎng)預(yù)期，降低道德風(fēng)險(xiǎn)，防止危機(jī)時(shí)決策混亂。央行作為“最后貸款人”，必須在處置框架中占據(jù)核心位置，以確保流動(dòng)性支持的有效性和審慎性。這并非賦予央行無(wú)限權(quán)力，而是框定其權(quán)力邊界和行使程序，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。

二、建議細(xì)化宏觀審慎政策框架的法律內(nèi)涵與工具組合

1. 草案現(xiàn)狀草案第四條第四款明確了人民銀行“牽頭建立宏觀審慎政策框架”，第二十九條、第三十條等條款進(jìn)一步闡述了宏觀審慎管理的部分內(nèi)容。但“宏觀審慎政策框架”本身的法律定義、核心目標(biāo)（除系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范外，是否包含信貸周期調(diào)控、房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)等具體維度）、主要工具（如逆周期資本緩沖、系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)附加資本、貸款價(jià)值比LTV、債務(wù)收入比DTI等）的法律授權(quán)，規(guī)定仍較為原則化。
2. 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

• 美國(guó)。由金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）負(fù)責(zé)識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司實(shí)施強(qiáng)化的審慎標(biāo)準(zhǔn)，工具包括壓力測(cè)試、資本附加要求等。

• 歐盟。建立了由宏觀審慎當(dāng)局（成員國(guó)央行或指定機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)實(shí)施，歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（ESRB）負(fù)責(zé)預(yù)警和建議的三級(jí)宏觀審慎體系，工具在法律層面（如資本要求指令CRD）有更細(xì)致的授權(quán)。

• 新加坡（金融管理局，MAS）。其宏觀審慎工具的應(yīng)用（如針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的多次降溫措施）具有高度的相機(jī)抉擇性和透明度，并建立了與貨幣政策溝通的機(jī)制。

1. 修改建議及原因

• 建議：在總則或?qū)ｉT(mén)條款中對(duì)“宏觀審慎政策”和“宏觀審慎政策框架”作出更清晰的法律定義。將實(shí)踐中已證明有效的、核心的宏觀審慎管理工具（如逆周期資本緩沖、特定部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重調(diào)整、房地產(chǎn)相關(guān)信貸宏觀審慎管理工具等）明確列入人民銀行的法定工具箱。同時(shí)，在第二十九條后增加一款，要求人民銀行定期（如每年）發(fā)布《金融穩(wěn)定報(bào)告》，闡述其宏觀審慎政策立場(chǎng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及工具使用情況，增加政策透明度。

• 原因：法律的明確授權(quán)是政策有效性和公信力的基礎(chǔ)。清晰的工具清單能減少執(zhí)行中的不確定性。提高透明度有助于引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，本身就是一種有效的宏觀審慎管理。借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，將工具的授權(quán)與透明化的決策、報(bào)告機(jī)制相結(jié)合，是提高宏觀審慎管理效能的通行做法。

三、建議強(qiáng)化央行貨幣政策與宏觀審慎政策的協(xié)調(diào)機(jī)制

1. 草案現(xiàn)狀草案提出了“貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”（如第二條），但未在法律層面建立兩者協(xié)同運(yùn)作的常態(tài)化、制度化機(jī)制。貨幣政策與宏觀審慎政策目標(biāo)可能存在短期沖突（如抑制通脹需加息，但可能加劇經(jīng)濟(jì)下行和資產(chǎn)價(jià)格壓力）。
2. 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

• 英格蘭銀行。在組織架構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了貨幣穩(wěn)定（MPC）、金融穩(wěn)定（FPC）和微觀審慎監(jiān)管（PRA）的“三位一體”，F(xiàn)PC與MPC成員有交叉，并定期舉行聯(lián)席會(huì)議，討論政策交互影響。

• 歐洲中央銀行（ECB）。管理委員會(huì)統(tǒng)籌貨幣政策和宏觀審慎政策（后者主要由成員國(guó)執(zhí)行，但ECB可采取更嚴(yán)格的措施），力求在頂層決策中通盤(pán)考慮。

• 日本銀行。近年來(lái)明確將“維護(hù)金融體系穩(wěn)定”作為其貨幣政策操作的考量因素之一，在實(shí)踐中注意政策工具的協(xié)調(diào)。

1. 修改建議及原因

• 建議：在第十條關(guān)于貨幣政策委員會(huì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)充，或增設(shè)獨(dú)立的“宏觀審慎政策委員會(huì)”。更重要的是，規(guī)定貨幣政策委員會(huì)與宏觀審慎政策決策機(jī)構(gòu)之間法定的信息共享、協(xié)商和聯(lián)合會(huì)議機(jī)制。明確當(dāng)政策目標(biāo)存在潛在沖突時(shí)，決策的優(yōu)先順序和協(xié)調(diào)程序，并應(yīng)將協(xié)調(diào)過(guò)程和理由作為向全國(guó)人大報(bào)告的內(nèi)容之一。

• 原因：“雙支柱”不是兩個(gè)獨(dú)立的柱子，而應(yīng)是相互支撐的有機(jī)整體。缺乏制度化協(xié)調(diào)可能導(dǎo)致政策抵消甚至相互掣肘。央行作為兩大政策的最終操作者，必須在法律框架下實(shí)現(xiàn)內(nèi)部決策流程的深度融合，以統(tǒng)籌物價(jià)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定兩大目標(biāo)。

四、建議進(jìn)一步明確數(shù)字人民幣法律地位及央行監(jiān)管職責(zé)

1. 草案現(xiàn)狀這是一大亮點(diǎn)。草案第十五條明確了“人民幣包括實(shí)物形式和數(shù)字形式”，這是歷史性突破，從法律上確立了數(shù)字人民幣（e-CNY）的法定貨幣地位。但相關(guān)配套監(jiān)管授權(quán)仍有完善空間。
2. 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

• 主要國(guó)家普遍做法。目前歐盟、美國(guó)、日本、新加坡等尚未正式推出法定數(shù)字貨幣，但均在進(jìn)行探索和立法研究。其立法準(zhǔn)備普遍圍繞幾個(gè)核心：明確發(fā)行主體（央行）、界定法律屬性、保障隱私與數(shù)據(jù)安全、確保與非CBDC支付系統(tǒng)的互操作性、明確跨境使用的規(guī)則。

• 新加坡。MAS在項(xiàng)目Ubin和全球CBDC探索中，特別注重技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和多邊合作。

• 對(duì)加密資產(chǎn)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)（如歐盟MiCA法案）也值得借鑒，但需區(qū)分私人加密貨幣與央行數(shù)字貨幣。

1. 修改建議及原因

• 建議：在總則“人民幣”一章中，增加條款明確：第一，數(shù)字人民幣的發(fā)行、運(yùn)營(yíng)、流通、回籠及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定由中國(guó)人民銀行獨(dú)家負(fù)責(zé)。第二，規(guī)定中國(guó)人民銀行對(duì)數(shù)字人民幣的支付網(wǎng)絡(luò)及錢(qián)包服務(wù)商等基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)督管理權(quán)限。第三，增加對(duì)數(shù)字人民幣反洗錢(qián)/反恐融資、用戶(hù)隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全等方面的原則性要求，授權(quán)央行制定具體細(xì)則。第四，為未來(lái)可能進(jìn)行的批發(fā)型數(shù)字人民幣跨境支付實(shí)驗(yàn)和規(guī)則制定預(yù)留法律接口。

• 原因：?jiǎn)渭兂姓J(rèn)“數(shù)字形式”是第一步。要為未來(lái)的大規(guī)模應(yīng)用、技術(shù)創(chuàng)新和復(fù)雜場(chǎng)景（如跨境支付、智能合約應(yīng)用）鋪平道路，必須在頂層法律中為央行的核心監(jiān)管職責(zé)（不僅是發(fā)行者，也是監(jiān)管者）奠定基石，防止出現(xiàn)監(jiān)管模糊地帶。這是領(lǐng)先于國(guó)際的立法前瞻性要求。

五、建議提升中央銀行的獨(dú)立性、透明度和問(wèn)責(zé)制

1. 草案現(xiàn)狀第六條原則性地規(guī)定了中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，不受其他方干涉。但在具體決策程序（如第五條需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的事項(xiàng)）、預(yù)算管理（第三十九條）、特別是宏觀審慎決策的透明度與問(wèn)責(zé)方面，規(guī)定較為簡(jiǎn)略。
2. 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

• 獨(dú)立性。歐美主要央行（如美聯(lián)儲(chǔ)、ECB）在法律框架下?lián)碛休^高的貨幣政策決策獨(dú)立性。英國(guó)《1998年英格蘭銀行法》明確規(guī)定了英格蘭銀行的操作獨(dú)立性。

• 透明度與問(wèn)責(zé)。各國(guó)央行普遍通過(guò)發(fā)布通脹/金融穩(wěn)定報(bào)告、公開(kāi)會(huì)議紀(jì)要、接受議會(huì)質(zhì)詢(xún)等方式提高透明度并履行問(wèn)責(zé)義務(wù)。美聯(lián)儲(chǔ)主席需定期向國(guó)會(huì)作證。

1. 修改建議及原因

• 建議：可以考慮進(jìn)一步界定國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)事項(xiàng)的范圍（第五條），將更多常規(guī)性、技術(shù)性決策明確為備案制而非批準(zhǔn)制。更重要的是在“第五章 金融監(jiān)督管理”中，增設(shè)條款要求：中國(guó)人民銀行應(yīng)就宏觀審慎政策的重大決策、重大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置情況等，定期（如每季度或每年）向國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)作專(zhuān)題報(bào)告，相關(guān)報(bào)告（涉密內(nèi)容除外）應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)摘要。在第四十二條年度報(bào)告的基礎(chǔ)上，要求報(bào)告內(nèi)容應(yīng)包含獨(dú)立的評(píng)估效果分析。

• 原因：現(xiàn)代中央銀行的核心公信力，建立在政策獨(dú)立性、決策透明度和有效問(wèn)責(zé)的“鐵三角”之上。更清晰的決策分界和更嚴(yán)格的報(bào)告、說(shuō)明義務(wù)，有助于增強(qiáng)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)對(duì)央行政策和我國(guó)金融體系的信任。透明化是落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)、接受人民監(jiān)督的最佳路徑。

六、建議明確跨境金融監(jiān)管合作與信息共享的法律授權(quán)

1. 草案現(xiàn)狀草案第三十七條第三款原則性地規(guī)定了“與其他國(guó)家和地區(qū)中央銀行及金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織進(jìn)行信息交流和跨境監(jiān)管合作”，第五十三條、第五十四條涉及域外適用和阻斷反制。但對(duì)跨境監(jiān)管合作的具體權(quán)限、信息共享的范圍與限制、以及在處理涉及外國(guó)金融機(jī)構(gòu)時(shí)與國(guó)內(nèi)其他監(jiān)管部門(mén)（如銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局）的職責(zé)劃分，規(guī)定仍顯薄弱。
2. 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

• 美國(guó)、英國(guó)、歐盟。在處置跨境金融機(jī)構(gòu)（如雷曼、冰島銀行、德銀危機(jī)）時(shí)，均體現(xiàn)出在法律框架內(nèi)，監(jiān)管部門(mén)之間（如美英監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間）以及政府層面（如歐美政府間）的緊密協(xié)調(diào)。相關(guān)法律（如美國(guó)的Dodd-Frank Act）提供了明確的國(guó)內(nèi)部門(mén)協(xié)調(diào)授權(quán)。

• 國(guó)際協(xié)議。G20、巴塞爾委員會(huì)、金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSB）等推動(dòng)的諒解備忘錄、監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議等實(shí)踐，均需國(guó)內(nèi)法提供明確授權(quán)。

1. 修改建議及原因

• 建議：在第三十七條中增加一款，明確賦予中國(guó)人民銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定、防范跨境風(fēng)險(xiǎn)傳染的目標(biāo)下，有權(quán)與其他國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽署并執(zhí)行監(jiān)管合作協(xié)議或諒解備忘錄，有權(quán)在遵守國(guó)家保密法和信息保護(hù)法的前提下，進(jìn)行特定目的的跨境監(jiān)管信息交換和協(xié)同調(diào)查。同時(shí)，在第三十七條第一款中，明確要求境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)必須配合人民銀行的跨境監(jiān)管合作請(qǐng)求。

• 原因：金融風(fēng)險(xiǎn)無(wú)國(guó)界。面對(duì)全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（G-SIFI）和日益復(fù)雜的跨境金融活動(dòng)，缺乏國(guó)內(nèi)法明確的深度合作授權(quán)，將導(dǎo)致中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國(guó)際合作中處于被動(dòng)，不利于主動(dòng)識(shí)別和防御外部風(fēng)險(xiǎn)輸入。

七、建議在法律層面明確金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)與行為監(jiān)管的央行角色

1. 草案現(xiàn)狀草案圍繞機(jī)構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管展開(kāi)，但對(duì)行為監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)的直接著墨較少，主要是通過(guò)反洗錢(qián)、支付清算、征信管理等間接涉及。
2. 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

• 英國(guó)。在2013年金融監(jiān)管改革后，成立了獨(dú)立的金融行為監(jiān)管局（FCA），與注重審慎的PRA并立。FCA的核心目標(biāo)之一就是保護(hù)和增強(qiáng)對(duì)金融系統(tǒng)的信心，保護(hù)消費(fèi)者。

• 美國(guó)。消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）被授予廣泛的金融消費(fèi)者保護(hù)職權(quán)，負(fù)責(zé)相關(guān)規(guī)則的制定和執(zhí)行。

• 歐盟。MiFID II、PRIIPs等指令，都嵌入了強(qiáng)大的投資者保護(hù)和行為監(jiān)管要求。

1. 修改建議及原因

• 建議：在第二條中國(guó)人民銀行的職責(zé)定位中，以及在第五條職責(zé)中，增加“保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)公平、公正的金融市場(chǎng)秩序，防止欺詐和不公平交易行為”作為央行的目標(biāo)和職責(zé)之一。并在“第五章 金融監(jiān)督管理”中，授權(quán)中國(guó)人民銀行制定覆蓋其監(jiān)管領(lǐng)域的金融消費(fèi)者與投資者保護(hù)的基本規(guī)則和行為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

• 原因：金融穩(wěn)定不僅關(guān)乎機(jī)構(gòu)不倒，也關(guān)乎市場(chǎng)信任和公眾信心。微觀層面的不公平交易、不當(dāng)銷(xiāo)售和欺詐是金融風(fēng)險(xiǎn)的微觀源頭，也是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。當(dāng)前我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)職能較為分散。作為擁有支付、征信、金融統(tǒng)計(jì)等數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的中央銀行，有必要也有能力在基礎(chǔ)規(guī)則制定和市場(chǎng)行為基準(zhǔn)設(shè)定上發(fā)揮更重要作用，這是現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)的重要一環(huán)。

八、建議在法律層面強(qiáng)化央行在金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與監(jiān)管中的中樞角色

1. 草案現(xiàn)狀草案第三十一條對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管已有涉及，但條款主要側(cè)重于“監(jiān)督管理”。對(duì)于央行在國(guó)家關(guān)鍵金融基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)制定方面的核心主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)不夠充分。
2. 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

• 歐洲中央銀行（ECB）。對(duì)系統(tǒng)重要性支付系統(tǒng)（如TARGET2）具有直接的監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)職責(zé)。

• 新加坡（MAS）。積極主導(dǎo)其全國(guó)性的快速支付系統(tǒng)（FAST）和綜合支付平臺(tái)的建設(shè)。

• 國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)（CPMI-IOSCO《金融基礎(chǔ)設(shè)施原則》）。要求中央銀行和其他監(jiān)管部門(mén)對(duì)具有系統(tǒng)重要性的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施（FMI）實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管。

1. 修改建議及原因

• 建議：在第四條職責(zé)中，增加一項(xiàng)新的職責(zé)，例如：“（十四）負(fù)責(zé)國(guó)家關(guān)鍵支付清算、證券結(jié)算、交易報(bào)告庫(kù)等系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的整體規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定與監(jiān)督管理”。同時(shí)，在第三十一條中，將“監(jiān)督管理”提升為“負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定并監(jiān)督管理...”，體現(xiàn)央行的核心地位。

• 原因：金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融體系的“骨骼”和“血脈”，具有極強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和自然壟斷屬性，也關(guān)系國(guó)家安全。由央行在法律授權(quán)下主導(dǎo)其規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)，有利于確保其公共性、安全性、效率和兼容性，避免市場(chǎng)分割和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)混亂，這是維護(hù)金融穩(wěn)定和提升金融服務(wù)效率的根基工程。

九、建議為未來(lái)金融創(chuàng)新與技術(shù)變革預(yù)留適應(yīng)性條款

1. 草案現(xiàn)狀針對(duì)現(xiàn)有體系較為完善，但對(duì)于快速演變的分布式賬本技術(shù)（DLT）、人工智能在金融的應(yīng)用、綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新、數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素帶來(lái)的挑戰(zhàn)等，法律框架略顯靜態(tài)。
2. 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

• 歐盟（MiCA、DORA）。針對(duì)加密資產(chǎn)和數(shù)字運(yùn)營(yíng)韌性制定了專(zhuān)門(mén)法規(guī)，立法思路是從“技術(shù)中性”原則出發(fā)，按金融活動(dòng)的實(shí)質(zhì)（如證券、支付工具）進(jìn)行規(guī)制，同時(shí)預(yù)留監(jiān)管沙箱（Sandbox）機(jī)制。

• 英國(guó)、新加坡。廣泛運(yùn)用監(jiān)管科技（RegTech）和監(jiān)管沙箱，旨在不扼殺創(chuàng)新的前提下管控風(fēng)險(xiǎn)。

1. 修改建議及原因

• 建議：在附則第五十三條和第五十四條之后，增加一條原則性授權(quán)條款。例如：“第五十五條 對(duì)于基于新技術(shù)、新模式產(chǎn)生的金融活動(dòng)，其法律屬性、監(jiān)管規(guī)則尚不明確的，中國(guó)人民銀行可以會(huì)同國(guó)務(wù)院其他金融管理部門(mén)，報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，采取臨時(shí)性、實(shí)驗(yàn)性的監(jiān)管措施，并在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的完善。”

• 原因：金融科技發(fā)展日新月異，法律既要堅(jiān)持穩(wěn)定性和權(quán)威性，也要具備一定的適應(yīng)性。增加這樣的“適應(yīng)性條款”，授權(quán)央行在守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)的前提下，對(duì)新興金融活動(dòng)進(jìn)行審慎觀察和試點(diǎn)監(jiān)管，可以避免立法滯后性導(dǎo)致的監(jiān)管真空或“一刀切”抑制創(chuàng)新，體現(xiàn)了“立法為發(fā)展留足空間”的智慧。

十、關(guān)于提升中央銀行獨(dú)立性的進(jìn)一步法律完善建議

（一）建議在第五條中，進(jìn)一步清晰界定并收緊需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重大貨幣政策事項(xiàng)范圍，將日常的、技術(shù)性的決策明確納入央行自行決策的范疇

1. 草案現(xiàn)狀分析草案第五條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行就利率、匯率和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)作出的決定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。中國(guó)人民銀行就前款規(guī)定以外的其他有關(guān)貨幣政策事項(xiàng)作出決定后，即予執(zhí)行，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。” 此條款確立了“批準(zhǔn)+備案”的二元模式，具有進(jìn)步性。但“國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)”這一表述較為模糊，存在被擴(kuò)大解釋的空間，可能在實(shí)際操作中侵蝕央行的決策空間。
2. 國(guó)際實(shí)踐借鑒

• 美國(guó)：《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》賦予美聯(lián)儲(chǔ)制定和實(shí)施貨幣政策的廣泛自主權(quán)。國(guó)會(huì)設(shè)定“促進(jìn)就業(yè)最大化、穩(wěn)定物價(jià)和適度的長(zhǎng)期利率”的目標(biāo)，而如何通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)操作、貼現(xiàn)率和準(zhǔn)備金率等工具實(shí)現(xiàn)，屬美聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)邦公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)（FOMC）的獨(dú)立決策范圍。

• 歐盟：《歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行章程》明確規(guī)定，ECB和歐元體系內(nèi)各國(guó)央行在行使職責(zé)時(shí)不得尋求或接受來(lái)自歐盟機(jī)構(gòu)、成員國(guó)政府或任何其他機(jī)構(gòu)的指示。ECB管理委員會(huì)獨(dú)立制定歐元區(qū)貨幣政策。

• 英國(guó)：《1998年英格蘭銀行法》 通過(guò)設(shè)置通貨膨脹目標(biāo)并授權(quán)英格蘭銀行貨幣政策委員會(huì)（MPC）為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)而獨(dú)立決定利率，清晰地分離了目標(biāo)設(shè)定（政府職責(zé)）與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段（央行職責(zé)）。

1. 具體修改建議與原因

• 建議：考慮對(duì)第五條進(jìn)行細(xì)化。可在該條中增加一款，以負(fù)面清單或更為明確的方式，界定哪些屬于“除利率、匯率外的其他重要事項(xiàng)”，例如僅限于“涉及改變國(guó)家基本貨幣政策目標(biāo)”、“涉及非常規(guī)、大規(guī)模、長(zhǎng)期的量化寬松或收縮政策”等極少數(shù)的、戰(zhàn)略層面的決策，需要報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。對(duì)于常規(guī)的政策利率調(diào)整、公開(kāi)市場(chǎng)操作、存款準(zhǔn)備金率調(diào)整等標(biāo)準(zhǔn)貨幣政策工具的使用決策，應(yīng)明確其屬于央行自行決定并備案的事項(xiàng)。

• 原因：清晰的權(quán)力邊界是現(xiàn)代獨(dú)立性的核心。為央行保留對(duì)常規(guī)貨幣政策工具的操作自主權(quán)，能確保政策響應(yīng)的及時(shí)性與專(zhuān)業(yè)性，避免因冗長(zhǎng)的審批程序而延誤應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)金融周期變化的最佳時(shí)機(jī)。同時(shí)，備案制確保了政府（國(guó)務(wù)院）的知情權(quán)和宏觀協(xié)調(diào)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“政策獨(dú)立”與“政府監(jiān)督”的平衡，符合“堅(jiān)持黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”下的業(yè)務(wù)操作獨(dú)立精神。

（二）建議在第十條中，將貨幣政策委員會(huì)的核心職能進(jìn)行更明確和強(qiáng)化的表述，并明確其決策性質(zhì)，以增強(qiáng)其獨(dú)立性和權(quán)威性

1. 草案現(xiàn)狀分析草案第十條提及貨幣政策委員會(huì)（MPC）及其重要性，但規(guī)定其“職責(zé)、組成和工作程序，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。這種授權(quán)性規(guī)定，使得MPC的法律地位、決策程序最終依賴(lài)于行政法規(guī)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，MPC的獨(dú)立性是其有效履行職責(zé)的關(guān)鍵。
2. 國(guó)際實(shí)踐借鑒絕大多數(shù)主要經(jīng)濟(jì)體的貨幣政策決策機(jī)構(gòu)（如美聯(lián)儲(chǔ)FOMC、歐央行管理委員會(huì)、英央行MPC）的組成、任命程序、任期保障、決策規(guī)則（如按人投票、一人一票）均在中央銀行法中直接、詳細(xì)地規(guī)定，而非完全交由行政機(jī)構(gòu)規(guī)定。這為委員會(huì)成員的獨(dú)立性（尤其是學(xué)者和外部專(zhuān)家成員）提供了法律保障，避免了決策被短期政治壓力所左右。
3. 具體修改建議與原因

• 建議：在第十條第二款“發(fā)揮重要作用”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確其核心決策職能。例如，可修改為：“貨幣政策委員會(huì)依據(jù)本法及國(guó)家確定的貨幣政策目標(biāo)，獨(dú)立審議并提出貨幣政策工具運(yùn)用的具體方案及建議。涉及需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)事項(xiàng)的，由中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)報(bào)請(qǐng)；其他貨幣政策事項(xiàng)，人民銀行依據(jù)貨幣政策委員會(huì)的建議作出決策。” 此外，建議在該法中原則性地規(guī)定MPC的構(gòu)成應(yīng)包括行內(nèi)成員、政府相關(guān)部門(mén)代表（如財(cái)政部）以及獨(dú)立的金融、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域外部專(zhuān)家，并明確外部專(zhuān)家應(yīng)具備固定任期且僅在法定特殊情況下方可被提前免職。

• 原因：這有助于在法律層面確立一個(gè)獨(dú)立的、專(zhuān)業(yè)的決策咨詢(xún)與議事平臺(tái)。明確的決策流程和委員會(huì)成員的任職保障，能有效隔離政治周期對(duì)貨幣政策技術(shù)判斷的干擾，增強(qiáng)貨幣政策的公信力和可預(yù)期性。這也是“第六十九條法律所稱(chēng)利率、匯率決定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行”制度下，提升央行內(nèi)部決策過(guò)程科學(xué)性與獨(dú)立性的重要一環(huán)。

（三）建議在第三十九條中，賦予中央銀行更明晰的預(yù)算獨(dú)立性與財(cái)務(wù)自主性

1. 草案現(xiàn)狀分析草案第三十九條規(guī)定了獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，但“預(yù)算經(jīng)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)審核后，納入中央預(yù)算”。此規(guī)定符合我國(guó)財(cái)政體制，但相比國(guó)際先進(jìn)實(shí)踐，審核的深度和范圍是影響央行財(cái)務(wù)自主性的關(guān)鍵變量。
2. 國(guó)際實(shí)踐借鑒主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體央行（如美聯(lián)儲(chǔ)、歐央行、日本銀行）通常擁有非常高的財(cái)務(wù)自主權(quán)。它們不上繳或僅有限地上繳利潤(rùn)，保留大量盈余作為資本緩沖，并向政府進(jìn)行利潤(rùn)分配的周期和方式高度自主。其運(yùn)營(yíng)預(yù)算通常無(wú)需經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)或財(cái)政部門(mén)的逐項(xiàng)審核批準(zhǔn)，只需接受事后的審計(jì)和監(jiān)督。這種安排旨在確保央行不因財(cái)政收入壓力而犧牲貨幣政策目標(biāo)。
3. 具體修改建議與原因

• 建議：保留“納入中央預(yù)算”框架的同時(shí)，在第三十九條增加一款，對(duì)“審核”的性質(zhì)進(jìn)行界定。例如：“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)對(duì)中國(guó)人民銀行預(yù)算的審核，應(yīng)重點(diǎn)審查其是否符合國(guó)家財(cái)政預(yù)算法律、法規(guī)及宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，不對(duì)其履行貨幣政策、金融穩(wěn)定等核心職能所需的常規(guī)性、專(zhuān)業(yè)性支出進(jìn)行具體項(xiàng)目干預(yù)。中國(guó)人民銀行應(yīng)在確保有效履職的前提下，遵循節(jié)儉高效的原則編制預(yù)算。”同時(shí)，在第四十條關(guān)于利潤(rùn)上繳的條款中，可增加關(guān)于總準(zhǔn)備金比例核定原則的描述，例如“總準(zhǔn)備金的提取比例，應(yīng)以確保中國(guó)人民銀行資本充足，足以覆蓋其履行最后貸款人等職能可能產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為原則進(jìn)行核定”。

• 原因：財(cái)務(wù)獨(dú)立是行為獨(dú)立的物質(zhì)基礎(chǔ)。過(guò)多的預(yù)算干預(yù)可能影響央行長(zhǎng)期能力建設(shè)（如金融科技研發(fā)、人才儲(chǔ)備）和危機(jī)應(yīng)對(duì)的靈活性。明確財(cái)政部門(mén)審核的原則和邊界，可以為央行履行其核心職能提供必要的財(cái)務(wù)資源保障，避免其因短期財(cái)政考量而偏離長(zhǎng)期金融穩(wěn)定目標(biāo)。

（四）建議構(gòu)建與獨(dú)立性相匹配的、更強(qiáng)化的問(wèn)責(zé)制與透明度安排，并將其具體條款分散于草案相應(yīng)章節(jié)

1. 草案現(xiàn)狀分析草案第四十二條要求公布年報(bào)，第五條和第六條提到了向國(guó)務(wù)院報(bào)告和接受全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督。但問(wèn)責(zé)形式較為籠統(tǒng)，透明度要求可進(jìn)一步制度化、具體化。
2. 國(guó)際實(shí)踐借鑒“獨(dú)立性意味著更強(qiáng)的問(wèn)責(zé)”已是國(guó)際共識(shí)。美聯(lián)儲(chǔ)主席需定期向國(guó)會(huì)作證，解釋貨幣政策立場(chǎng)并接受質(zhì)詢(xún)。英格蘭銀行和歐洲央行均需定期發(fā)布通脹報(bào)告/金融穩(wěn)定報(bào)告，并舉行新聞發(fā)布會(huì)，詳細(xì)解釋其決策邏輯、經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
3. 具體修改建議與原因

• 建議：

1. 在第二條或新增章節(jié)中明確核心目標(biāo)優(yōu)先級(jí)。如“在特殊情況下，若貨幣穩(wěn)定與金融穩(wěn)定目標(biāo)發(fā)生沖突，中國(guó)人民銀行應(yīng)在向國(guó)務(wù)院報(bào)告后，優(yōu)先采取有利于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的措施，并及時(shí)向社會(huì)說(shuō)明。” 這實(shí)際上賦予了央行在危機(jī)情形下的相機(jī)抉擇空間。
2. 強(qiáng)化定期溝通機(jī)制。在法律中明確要求中國(guó)人民銀行至少每季度發(fā)布《貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》和每年發(fā)布《金融穩(wěn)定報(bào)告》。報(bào)告需包含對(duì)決策依據(jù)、經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)判斷、風(fēng)險(xiǎn)分析和政策效果回顧的詳細(xì)說(shuō)明。
3. 明確立法機(jī)關(guān)監(jiān)督的具體形式。除年度報(bào)告外，增加條款，規(guī)定中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)應(yīng)每半年至少一次接受全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)或常務(wù)委員會(huì)的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，就貨幣政策、金融穩(wěn)定等重大問(wèn)題作出說(shuō)明。

• 原因：增強(qiáng)透明度和問(wèn)責(zé)是換取并鞏固獨(dú)立性的“對(duì)價(jià)”。公開(kāi)、定期的溝通能讓市場(chǎng)和公眾理解央行的決策邏輯，形成穩(wěn)定預(yù)期，從而提高政策效力。向立法機(jī)關(guān)進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，是將央行置于民主監(jiān)督之下，確保其行使的獨(dú)立性權(quán)力服務(wù)于公共利益，而非部門(mén)的自身利益。這完全符合中國(guó)特色社會(huì)主義法治要求，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)。

來(lái)源：法大國(guó)際仲裁與調(diào)解研究中心