王錫鋅：行政公益訴訟中檢察機關公益代表角色的底層邏輯 | 國家檢察官學院學報202603

【作者】王錫鋅（北京大學法學院教授、法學博士）

【來源】北大法寶法學期刊庫《國家檢察官學院學報》2026年第3期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：在檢察行政公益訴訟中，檢察機關為何可作為公共利益代表進行檢察監督？這一問題涉及到檢察行政公益訴訟的理論基礎。組織法層面的“法律監督機關”定位為檢察權劃定了行動邊界，因此，各項檢察權權能的行使均需契合法律監督職能的內涵。檢察監督既指向對構成刑事犯罪的任何主體的監督，也涵攝對公權力主體違法行為的監督。我國檢察機關的公益代表角色并非由憲法直接授予，而是源于檢察機關作為“法律監督機關”這一角色的衍生，其成立與運行須依托特定行為法規范的授權。在法定授權領域內，檢察機關履行法律監督職能的過程同時會產生公益維護的效果，這構成我國檢察機關擔任公益代表的底層邏輯。以監督公權力依法行使為目的的行政公益訴訟構成檢察公益訴訟的核心。在行政公益訴訟中，檢察機關需妥善處理與行政機關作為公益代表的關系，既要尊重行政權的優先性，不侵蝕行政機關裁量空間；又要在公益沖突場景下及時履行法律監督職能，防止行政機關借公益維護之名突破依法行政的底線。

關鍵詞：公益代表；法律監督；檢察機關；行政公益訴訟

目次 一、問題的提出 二、檢察機關作為法律監督機關的雙重內涵 三、從法律監督機關到公益代表角色的衍生邏輯 四、檢察機關公益代表角色在檢察行政公益訴訟中的展開 結語

一

問題的提出

檢察公益訴訟制度是習近平法治思想的重要原創性成果。習近平總書記深刻指出，“檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任”，我國檢察機關是“保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量”。公益代表的角色定位，不僅關涉檢察公益訴訟制度的底層邏輯，也決定了檢察公益訴訟制度設計的方向。“檢察機關是國家利益和社會公共利益的代表”，構成我國檢察公益訴訟制度建構的前置性命題。

我國《憲法》并未明確檢察機關作為公共利益代表的角色定位。《憲法》第134條規定人民檢察院是國家的法律監督機關。從法律監督機關到公共利益代表，這種角色衍生的內在邏輯是什么？法律監督職能與公益代表角色應如何協調？這些問題構成檢察公益訴訟制度，特別是檢察行政公益訴訟制度的前置性問題。遺憾的是，學界既有研究對檢察機關公益代表角色的闡釋，多停留于政策性解讀與宣傳性分析層面，尚未結合行政公益訴訟的制度特性展開針對性論證，對司法實踐具體問題的解釋力與指導價值較為有限。習近平總書記所突出強調的這一職責使命，亟待在學理層面作出更為具體、深入的闡釋。為此，有必要在準確把握檢察機關角色的憲法定位基礎上，厘清其作為公益代表的法理邏輯，從而為我國檢察行政公益訴訟制度建構及實踐提供法理基礎，同時為我國檢察學自主知識體系提供相應的理論資源。

二

檢察機關作為法律監督機關的雙重內涵

法律監督機關是我國《憲法》對檢察機關的職能定性。要理解檢察機關的其他角色定位，必須準確界定檢察權具體權能與法律監督之間的關系，全面把握法律監督機關的憲法內涵。作為一項組織法意義上的職能設定，“法律監督機關”為所有具體檢察權能劃定了行動邊界，各項權能的行使均須作出與法律監督涵義相契合的解釋。就具體內涵而言，“法律監督機關”具有雙重內涵，既指向對構成刑事犯罪的任何主體的監督，也涵攝對公權力主體一般違法行為的監督。

（一）法律監督職能是理解檢察權功能的邏輯起點

關于檢察機關各項具體權能與“法律監督”的關系，雖眾說紛紜，但已逐步形成相對共識：“法律監督機關”是對檢察機關廣義上的概括性職能定位，“法律監督引領并涵蓋了整個檢察權體系”，各項檢察權能均應具備法律監督的本質屬性。本文認同此觀點，并以組織法與行為法的關系為分析視角，為該通說的證成提供補強性論證。

傳統觀點通常將整部法律作為組織法與行為法的評價單元。具體而言，《憲法》與《人民檢察院組織法》一般被界定為設定檢察機關職權和地位的“組織法”，其中《憲法》可視為實質意義上最關鍵的國家機構組織法；《刑事訴訟法》與檢察公益訴訟法則屬于規定權力行使程序和實體規則的“行為法”。然而，嚴格意義上說，某部法律究竟歸屬于組織法還是行為法，“不能就整部法律籠統而言，而是要具體到個別規范、個別條文來作精細判斷”。申言之，需具體分析單個規范的性質歸屬，判斷其屬于“組織法規范”抑或“行為法規范”。據此，即便在曾整體被視為組織法范疇的《憲法》內部，規范性質亦存在分殊：《憲法》第134條作為關于檢察機關職能定位的概括性規定，當屬組織法規范；第136條則系關于檢察監督職能履行的規則，應歸為行為法規范。

組織法的核心功能在于為國家機構具體職權的分配提供法律基礎，以事前劃定權限范圍的結構性控制防范權力缺位、越位、錯位等失范情形。即使組織法規范與行為法規范處于同一部法律中，二者的銜接也應當按照前者統領后者的思路去理解。國家機構的職權授予必須以憲法所設定的機構屬性為組織基礎，若具體權能缺乏組織法依據，立法即不應予以授權，否則將導致權力越位或錯位，引發有效性與合法性的雙重質疑。我國《憲法》第134條將檢察機關定性為“法律監督機關”，已為其權力行使劃定邊界；《憲法》第136條所涉“檢察權”，應被理解為由《人民檢察院組織法》第20條具體列舉的各項權能結合形成的權力束。檢察機關履行各項權能均須受“法律監督機關”內涵的統攝、服膺于法律監督機關的憲法定位。作為一個集合性的權力束，“在檢察權的所有權能中都蘊涵著法律監督的屬性，在檢察權的每一項具體權能中都體現著法律監督的實質”，法律監督理應被視為多元檢察權能運行的根本遵循。

在這個意義上，具體檢察權能中存在“非法律監督權能”的主張恐難以成立。持該觀點者通常認為，檢察機關行使的具體權能可劃分為“基于法律監督機關定位衍生的法律監督職權”與其他非法律監督職權，檢察權能中只有部分體現了法律監督屬性。這種認知導致機構屬性與職權范圍間產生了難以對應的錯位與張力，違背了組織法與行為法關系的基本原理。組織法意義上的法律監督機關定位，構成了所有檢察權能的本質屬性。我國檢察機關不應具有平行于法律監督的其他職能，各項檢察權能的行使均須作出與法律監督涵義相契合的解釋。

（二）組織法意義上“法律監督機關”的雙重內涵解析

既然明確了“法律監督機關”對于廓清檢察權能的重要意義，隨之而來的重要問題便是如何準確把握其內涵。“放之四海而皆準式的法律監督并非法律監督機關的真切意涵”，不能讓檢察機關的各項活動“似乎只要往法律監督機關大筐里裝即顯憲法正確”。因此，有必要對法律監督機關的內涵作更精細的解釋工作。本文認為，檢察監督既指向對構成刑事犯罪的任何主體的監督，也涵攝對公權力主體違法行為的監督。

一方面，檢察機關提起刑事公訴的活動具備鮮明的法律監督屬性。主流觀點大體認為，公訴權自其誕生之日就從屬于法律監督、是法律監督的實現方式之一，檢察機關提起刑事公訴的活動當然具備法律監督屬性。這種監督具體體現為：檢察機關依據刑法規定，監督一切主體必須在遵守刑律的軌道上行動，任何觸犯刑律的行為都要受到追究。主張檢察權能中存在“非法律監督權能”的論者，核心觀點較為統一：刑事公訴不內含任何法律監督因素，傳統法律監督與刑事公訴并無關聯。但此類立場往往將法律監督限縮為狹義的審判監督，忽視了公訴職權在“監督犯罪行為”意義上的監督屬性。

另一方面，檢察監督也涵蓋對公權力主體違法行為的監督。此類監督的正當性基礎，兼具深厚的本土履職傳統、明確的中央文件支撐與部門法規范依據。首先，檢察機關一直有延續對公安偵查、監所執行、法院審判和執行等司法公權力進行監督的傳統；其次，自黨的十八屆四中全會以來，以《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》為代表的黨中央文件，均明確倡導并推動此類監督的強化，鼓勵檢察機關強化對行政違法行為的監督。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》更是進一步為檢察權監督行政權提供了新的依據；最后，從體系解釋視角出發，散見于各部門法的相關規范，已共同為檢察機關行政檢察監督權提供了概括性法律依據。

三

從法律監督機關到公益代表角色的衍生邏輯

在明確“法律監督機關”涵義的基礎上，下一個關鍵問題是：檢察機關的公益代表角色從何而來？檢察機關擔任公益代表的核心邏輯如何證成？與巴西等國家不同，我國檢察機關的公益代表角色不是由憲法直接授予的，其成立與展開必須訴諸特定行為法依據所作出的授權安排。也正是在這些法律授權的特定領域內，檢察機關履行監督職能的過程才同時產生維護公益的制度效果。公益代表并非另起爐灶，而是法律監督的衍生形態。

（一）公益代表角色衍生于檢察機關法律監督職能

依照前述組織法原理的分析，我國檢察機關的所有具體權能均需服膺于法律監督職能，法律監督的單一組織法定位構成檢察權運行的邏輯起點與依歸。由此推導，檢察機關的公益代表角色亦只能從法律監督職能中衍生而來，并非憲法授權意義上內在的、獨立的角色。有論者形象地概括，我國檢察機關“并沒有利益代理人的遺傳基因”，其公益代表角色應從憲法層面法律監督機關的角色定位找尋依據。“公益訴訟并不是法律監督職能之外的新職能，而是由法律監督職能作用派生的”，檢察機關的公益代表角色不是在法律監督之外另辟蹊徑，是檢察機關的法律監督機關的概括定位在公益保護領域的“映射”。

從公益代表角色的“衍生性”特質出發進行審視，當前檢察公益訴訟立法在整體目的取向上，應當向法律監督職能對齊。2025年10月28日公開的檢察公益訴訟法草案第1條規定，“為保護國家利益和社會公共利益，保障和規范檢察公益訴訟依法開展，維護訴訟參與人合法權益，根據憲法和《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》，制定本法”。作為立法目的條款，草案在制定時將“保護國家利益和社會公共利益”置于首位，遮蔽了檢察公益訴訟固有的法律監督目的。反觀此前的檢察公益訴訟相關規定，均始終強調法律監督之目的。例如，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第2條規定，“人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務，是通過依法獨立行使檢察權，督促行政機關依法履行監督管理職責，支持適格主體依法行使公益訴權，維護國家利益和社會公共利益，維護社會公平正義，維護憲法和法律權威，促進國家治理體系和治理能力現代化”。其中，法律監督任務被置于公益代表角色之前。“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條同樣遵循了這一邏輯，率先強調發揮法律監督職能作用與維護法律權威的價值。與草案立法目的條款的取向相關，在關于檢察公益訴訟法基本原則的理論爭鳴中，部分觀點主張“公益保護原則”應優先于“法律監督原則”，視前者為制度最本質的特征與要求，這一取向有違公益代表角色的衍生性邏輯。歸結而言，檢察公益訴訟制度的建構須回歸其法理根基：在立法目的層面，應明確將法律監督確立為根本目的；在基本原則層面，需將法律監督原則界定為首要原則。唯有如此，方能契合我國檢察機關職能配置的組織法邏輯，確保檢察公益訴訟的運行不偏離其制度本源。

（二）檢察機關作為公益代表角色的邏輯鏈條分析

明確公益代表衍生于法律監督的職能定位后，結合組織法與行為法的關系邏輯，檢察機關擔任公益代表的完整邏輯鏈條可表述為：首先，《憲法》第134條所確立的法律監督職能構成邏輯起點，明確了檢察機關在組織法層面的核心角色；其次，《憲法》第136條作為行為法規范，要求檢察權的行使必須“依照法律規定”。該條款以專門法律為檢察權行使提供行為依據，賦予檢察機關在特定領域行使檢察權、開展檢察監督的合法性基礎；最后，在環境保護、個人信息保護等有專門法律授權的特定領域，檢察機關行使檢察權、履行監督職能的過程，自然產生了維護公共利益的客觀效果。此時，法律監督職能與公益代表角色形成疊加。這種職能行使與效果實現的疊加形態，最終使檢察機關獲得了公益代表的角色。

由此可見，我國檢察機關的公益代表角色與巴西等國家存在本質區別，其并非內在的、獨立的角色，亦不能等同于一般國家機構所具備的公益性。我國檢察機關的公益代表角色具有鮮明的“法定性”。具體而言，必須以狹義的全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律作為行為法依據，通過明確授權予以確立。在此意義上，不能將憲法規范籠統視為“授權性規范”，認為憲法沒有對法律監督的范圍進行限制。恰恰相反，《憲法》第136條本質上屬于限權性規范，這一屬性常被學界忽視。該條款往往被片面解讀檢察權行使獨立性原則，卻忽略了前半句“依照法律規定”的核心限定。作為典型的法律保留條款，《憲法》第136條以行為法規范的形式，為法律監督這一概括性職能劃定了行為邊界。

事實上，檢察機關提起刑事公訴的實踐，正是對前述理論邏輯鏈條的生動演繹。或有論者主張，“在檢察公益訴訟制度創立之前，檢察機關不被認為是公共利益的代表”，但回溯制度實踐可知，檢察機關早在刑事訴訟中便通過職能與效果的疊加實現了公益維護：在監督刑事法律實施的同時，修復被犯罪行為破壞的社會秩序公益。盡管《人民檢察院組織法》第2條第2款“維護國家利益和社會公共利益”的表述系2018年修法時新增，但這一規定并非僅指向檢察公益訴訟制度。早在檢察公益訴訟試點之前，1986年《人民檢察院組織法》第4條已明確要求檢察機關“維護社會秩序、生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產”，這一定位已為檢察機關承擔公益代表角色提供了制度基礎；同時，2001年《檢察官法》第8條亦已將“維護國家利益、公共利益”列為檢察官的法定義務。凡此種種均表明，檢察機關最初主要通過刑事檢察手段實現公共利益保護的目標。主流觀點已大體認可“檢察刑事公益訴訟”的定位：犯罪受到國家追訴的原因，不僅因為其侵犯了被害人權利，更是因為侵犯了國家所維護的公共秩序和社會利益，檢察機關就是從代表公益角度偵查刑事案件、提起刑事訴訟而走上歷史舞臺的。回歸檢察機關擔任公益代表的邏輯鏈條可見，檢察機關針對各類刑事犯罪行為履行法律監督職責，通過《檢察院組織法》與《刑事訴訟法》等專門法律的授權獲得提起刑事公訴的職權，在此過程中，監督刑法實施的職能與維護社會公共秩序公益的目的疊加，最終使刑事檢察發揮了公益維護的功能。

（三）行為法約束下的職能邊界：劃定檢察公益訴訟的受案范圍

從十年來的實踐觀察，檢察機關以公益代表身份提起公益訴訟，正是通過26部單行法律的明確授權，界定相關領域的公益屬性，為檢察監督職能的行使提供了行為法依據。檢察公益訴訟法草案第3條已對檢察公益訴訟的受案范圍作出界定，未來如何在該條款的基礎上，進一步廓清檢察機關擔任公益代表的“法定”范圍，成為亟待回答的問題。

從理論上看，狹義的法律是為檢察機關公益代表角色提供行為法授權依據的最佳形式。如前所述，根據《憲法》第136條的限定，檢察監督的范圍必須由法律明文規定。盡管《人民檢察院組織法》第20條可被視為宏觀層面的行為法依據，但該條第4項“依照法律規定提起公益訴訟”的表述，進一步落實了法律保留原則，禁止法律以下位階的規范對檢察機關代表公益的范圍作出授權。檢察公益訴訟受案范圍采取法律保留的深層法理在于：從規范屬性上看，單行法中的檢察公益訴訟條款雖形式上歸屬于訴訟法、行為法范疇，但不容忽視的是，此類行為法規范承載著鮮明的組織法功能。在我國的人民代表大會制度下，檢察公益訴訟條款本質上屬于調整國家機構間橫向關系的組織規范，其“發揮的社會規制功能容易遮掩所附有的組織法功能”。質言之，某一領域的立法是否納入相關條款，直接決定了檢察權能否在該領域獲得監督行政權的規范通道，這已經不再是一個“簡單的司法資源配置問題”。若受案范圍拓展不當，則可能違背憲法對府檢權力關系的組織構造。美國公民訴訟條款的訂入爭議對我們頗具借鑒意義：美國學界通說認為，某一領域是否要增設公民訴訟條款，本質上涉及司法權對總統行政權的干預，屬于憲法層面權力結構的調整，此類權力配置不應被濫用，需予以規制。因此，對于這一關乎現行憲法確立的國家權力體系間基本原理的制度安排，依據《立法法》的相關規定，理應由法律進行調整。

然而，從實踐維度觀之，嚴格恪守法定授權的絕對化要求，既難以適配公共利益保護在不同領域、不同地域、不同時代的發展需求，也易導致公益訴訟新領域的立法探索陷入缺乏實踐樣本的困境。基于此，在當前階段，可考慮適當放寬授權規范的位階限制；正如部分論者所言，應容許黨內法規、地方性法規等文件就檢察公益訴訟的授權規則開展適度探索。在檢察公益訴訟法草案審議過程中，已有全國人大常委會委員提出，針對前款規定以外的領域開展公益訴訟制度論證，確有必要的，可通過法律之外的“決定”等形式，授權檢察機關開展公益訴訟。當然，此類適度探索與權力法定原則仍存在一定的張力，必須通過層報最高人民檢察院審批等嚴格的程序機制予以規制，同時需明確，應適時通過立法形式對相關領域的探索予以追認。

在未來拓展檢察公益訴訟受案范圍時，須加強對拓展正當性與必要性的論證。對此，美國公民訴訟制度的發展教訓有警示價值。美國學界普遍詬病：1970年《清潔空氣法（Clean Air Act）》增設公民訴訟條款后，幾乎所有聯邦環境法規均“不假思索”地植入同類條款，使公民訴訟獲得堪稱“泛濫”的立法授權。更關鍵的是，相關修法多以《清潔空氣法》第204條為藍本，“幾乎逐字逐句地抄寫”。這一立法趨勢為司法權侵蝕行政權埋下制度隱患，亦引發學界與公眾對相關立法科學性及合理性的質疑。同理，我國檢察公益訴訟制度涉及檢察權、行政權和審判權間的互動協調，相關條款增設應經過嚴密論證，以提升受案范圍拓展的民主化與科學性水平。至于論證的具體焦點，有論者認為，應聚焦特定領域實體利益的保護必要性，充分發揮公益保護原則的邊界框定功能。但這種純粹從利益側出發的事實判斷，存在明顯弊端：公共利益的范圍具有動態延展性，其保護必要性亦無需辯駁，據此極易得出“只要存在維護公共利益的需要，不論哪個領域，都應當允許檢察機關涉足干預”的結論，缺乏現實可行性。事實上，在確立檢察公益訴訟受案范圍拓展的評價標準時，應立足公益代表角色的衍生性特征，回歸法律監督職能的核心視角，實現從利益側判斷向法律側評價的轉變，將合法性監督的可行性與必要性作為核心標準。

四

檢察機關公益代表角色在檢察行政公益訴訟中的展開

（一）檢察行政公益訴訟是檢察公益訴訟的核心

檢察行政公益訴訟之所以應被界定為檢察公益訴訟的核心形態，是因為其契合法律監督職能的核心涵義，且其內在運行邏輯與檢察機關公益代表角色的生成鏈條高度契合。一方面，檢察機關的公益代表角色衍生于法律監督職能，而在一般違法監督領域，檢察監督的核心對象又是公權力主體的履職行為。由此推導，檢察公益訴訟的監督重心，理應指向行政機關的違法作為或不作為。另一方面，檢察機關在監督行政機關嚴格實施法律的過程中，可自然實現對客觀法秩序的維護，這一實踐樣態恰恰呼應了檢察行政公益訴訟是法律監督與公益代表雙重職能的疊加。

檢察機關提起行政公益訴訟的核心目的，究竟是維護客觀法秩序，還是修復不特定受損主體的利益，曾成為學界廣泛討論的問題。一種觀點認為：檢察機關提起公益訴訟時，不應僅聚焦于行政行為的合法性與客觀秩序公益本身，而應以公益維護效果為核心目標，更側重對主觀法意義上不特定多數人利益的保障。事實上，若明確法律監督是檢察公益訴訟的根本目的，檢察機關的公益代表角色自法律監督職能衍生而來，這一爭議便迎刃而解。客觀法秩序的受損，本質上就意味著社會公共利益受損，檢察行政公益訴訟的實質正是通過維護客觀法秩序來保護公共利益。檢察機關督促行政機關依法履職，就是對公共利益的維護。

現代公益訴訟的制度邏輯，決定了公益保護只能通過“法律執行”與“行為合法性管制”得以實現，應當用范圍上更限縮的“違法性”要件替代“侵害公共利益”的起訴條件。至于實體利益的修復，可類比行政訴訟的制度原理，將其視為“恢復受損客觀法秩序的衍生效果”，即在最大限度維護法律秩序的基礎上，“兼顧”實體公益救濟，而不能將后者作為制度設計的出發點與歸宿。維護實體利益只是檢察監督的結果，如果顛倒了合法性監督和利益保護之間的關系，就會混淆檢察監督的對象。正是在此意義上，嚴格而言，檢察行政公益訴訟不宜歸入純粹的公共利益之訴范疇，其本質乃是典型的督促行政機關依法履職之訴。將上述原理落實到具體制度設計中進行反思，當前檢察機關在提起行政公益訴訟時，對可訴性四要件中的“有公益損害事實”這一結果要件施加了過多關注，這一傾向值得商榷。在理論預設上，行政機關的違法履職行為本身即構成對公共利益的侵害，檢察機關的核心任務在于證明行政機關未依法履職或違法履職，無需過度糾結于公共利益是否已受到實質性損害。若將制度重心置于甄別提起訴訟的事由為何種“利益”、分析某種“利益”是否“處于受侵害的狀態”等，要求檢察機關做實、做細行政行為已損害公共利益的證明材料，將會使檢察機關偏離法律監督的核心定位，誤入純粹利益代表的歧途。

我國檢察公益訴訟的立法進程，恰恰印證了行政公益訴訟是檢察公益訴訟的核心。在檢察公益訴訟法的立法研究與起草階段，立法者曾一度考慮僅制定專門的檢察行政公益訴訟法；而從近十年的制度實踐來看，檢察公益訴訟案件的絕大多數亦歸屬于行政公益訴訟范疇。以全國檢察機關2024年辦理的公益訴訟案件為例，在15.1萬件的總數中，檢察行政公益訴訟占13.6萬件，占比突破九成。作為檢察公益訴訟制度的重要政策源頭，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所呈現的價值取向尤為關鍵。對此，習近平總書記就《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》起草情況所作的說明中，雖以“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”作為小節標題，但后續論述卻明確聚焦于檢察公益訴訟在監督與制約行政權中的核心功能，對民事公益訴訟則未置一詞。2021年的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》則進一步重申與完善了2014年的制度立場，更加突出強調了檢察公益訴訟在促進依法行政方面的積極作用。檢察系統內部的改革推動者亦承認，檢察公益訴訟制度自其初創之日起，便以監督和制約行政行為的合法性為核心目標。或有論者認為，早期政策文件中出現的“輕視檢察民事公益訴訟”表述，導致了檢察公益訴訟在類型上存在須予糾偏的“重行政輕民事”的結構性不均衡。但需明確的是，此種傾向并非偶然或疏忽，而是蘊含深層次的考量。雖然檢察民事公益訴訟與檢察行政公益訴訟均能彰顯檢察監督權的本質，但后者的監督屬性更為鮮明、監督實效更為顯著，因此以行政公益訴訟作為檢察公益訴訟的核心更具合理性。

與此相關，另一個值得探討的問題是：檢察行政公益訴訟以監督依法行政為核心目標，那么何種規范層級的“法”可作為監督的標準？對此，理論界可分為兩類觀點。一種觀點主張，檢察機關僅需監督全國人大及其常委會通過的狹義法律的實施，“不能尋求法律以外的監督準據”，對于行政機關違反規章及以下行政立法作出的行政行為應排除在檢察監督的范圍之外；另一種觀點則強調，相較于嚴格落實罪刑法定原則的刑事公訴，檢察機關在行政公益訴訟中對“法律”的范圍應作廣義理解，將所有下位階規范均視為監督依據。上述兩派觀點均有其合理性，但都失之絕對化。就前者而言，主張者所援引的典型案例中，行政機關的具體職責與履職要求均由規范性文件設定，行政機關因未滿足相關要求而最終構成不履行法定職責。對于此類由規范性文件為行政機關增設的義務，檢察機關并無排除監督之理。相反，將其納入監督范圍才更利于助推嚴格依法行政、強化公益保護實效。且從實踐來看，行政機關的多數職責由“三定方案”等文件予以明確，若一概將其排除于監督范疇之外，將致監督過于空泛、缺乏可操作性。然而，后一種觀點同樣有失偏頗，未考慮到部分行政機關可能以法律以下位階的規范為依據，主張不履行法定職責并提出相關抗辯。此時，基于法律監督的核心目標，檢察機關顯然不宜將此類規范徑直視為依據，輕易采納相關抗辯。歸結而言，在檢察行政公益訴訟中，對法律監督中“法律”的界定應結合具體場景予以區分：當行政立法對行政機關提出更細致的履職要求時，屬于行政機關的自我限權，此類規范可作為監督依據，不應被機械排除；然而，當行政機關以行政立法為依據提出不履職抗辯時，檢察機關則應啟動審查程序。至于具體審查路徑，則可依相關論者主張，“若行政機關違法作為或不作為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件可能不合法，人民檢察院有權在訴前階段對該規范性文件進行附帶性審查。檢察院認為該規范性文件不合法的，應當向制定機關提出處理建議，從而推動制定機關開展自我審查，實現依法行政”。

（二）檢察行政公益訴訟中兩種公益代表的關系調適

檢察機關基于公益代表身份提起檢察行政公益訴訟，但行政機關同樣肩負公益代表職能。例如，在法規范層面，《民法典》《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規規定：政府可基于公共利益需要，對土地房屋等財產實施征收。在理論上，行政機關的所有履職行為均以公共利益實現為導向，可以說行政機關是天然的公共利益代理人。回到檢察行政公益訴訟的制度場景，這可能導致兩類公益代表并存甚至競爭的格局。在此格局中，如何厘清二者的職能邊界、實現檢察監督權與行政管理權的平衡，是檢察行政公益訴訟領域亟待解決的重要議題。

1.恪守順位：秉持行政權優位與檢察權尊讓的立場

通常而言，兩類公益代表之間的關系應遵循行政機關第一順位、檢察機關第二順位的次序展開。此順位安排的正當性源于檢察行政公益訴訟的制度生成背景：行政機關雖肩負公益代表之重任，但在實踐層面，其履職行為往往受政府自身利益、地方經濟利益等多重因素掣肘，難以充分履行公共利益維護所需的全部監管職責。在理論預設的公益代表角色與現實偏差之間，行政機關難以確保其始終恪守公益代表之立場；當行政機關在公益保護領域未依法履職時，檢察權才需發揮補缺功能，通過監督行政權依法履職的方式間接修復受損的公共利益。這一制度生成邏輯，決定了檢察機關在公益保護鏈條中應擔任補充性角色。從實踐來看，檢察機關已較好踐行這一順位要求，恪守檢察權的補充性定位，將訴前程序作為履職主要通道，防范檢察權對行政權的過度干預。

然而，實踐中仍存在部分可能突破行政權邊界、違背順位要求的現象。以不履行法定職責的認定為例，已有的研究普遍強調，檢察建議與后續的訴訟請求僅需載明“依法督促某機關履行職責”“依法判令某機關履行法定職責”等概括性要求即可，不應涉及監管職責的具體履行方式。這一主張已形成學界與實務界通說，其核心要義即在落實行政權優位與檢察權尊讓的立場。然而，在檢察機關進一步具體判斷行政機關是否“充分履行法定職責”時，往往會選用“窮盡規則”的認定范式——具體而言，若行政機關未能窮盡所有法律配置的手段來制止違法，便可能被認定為構成未充分履職。但需要注意的是，行政的生命在于裁量，現代行政法治已肯定行政裁量的合理性內核。然而，對“窮盡原則”的濫用極易侵奪行政機關合理裁量的空間，違背行政優位的取向。選用此標準的檢察機關通常會“要求行政直接選用最嚴厲的監管工具，侵蝕了行政機關的自主選擇權與程序裁量判斷權”。

回溯“窮盡規則”的理論淵源與規范本意不難發現，實踐中可能對其存在認知偏差。實務界普遍將最高檢指導案例第49號“陜西省寶雞市環境保護局鳳翔分局不全面履職案”視為窮盡規則的出處。但在該案指導意義原文中，最高人民檢察院強調，對行政機關不依法履行法定職責的判斷和認定，應“以是否全面運用或者窮盡法律法規和規范性文件規定的行政監管手段制止違法行為”為標準，于此，“全面”與“窮盡”是兩個字面上明顯平行的判準，理應有不同的內涵。換言之，即使在未“窮盡”的情況下也可能因已“全面”采取措施而符合依法履職的要求。與之相似，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第74條在界定可終結案件的情形時，也僅表述為“行政機關已經全面采取整改措施依法履行職責”，未提及“窮盡”一詞。當前的檢察公益訴訟法草案第25條采取的表述同樣為“行政機關已全面采取整改措施，依法履行職責”。

根據“執法金字塔”理論所揭示的工具配置原理，若在任何情形下均要求行政機關徑直采用最嚴厲、成本最高的監管手段，反而可能損害治理實效，造成規制過度，助長被監管對象的抵觸心理，營造為避責而不再主動配合的抵制文化。若要使行為標準的運用符合依法行政的本質、彰顯法律監督的精細，則其中“全面”所對應的真實含義便應當是符合回應型規制原理的監管措施選擇結果。根據回應型規制的一般原理，“全面”不意味著必須窮盡所有法定手段，當行政機關已根據被監管對象的主體情況和違法程度，選擇了與之相匹配的措施，便足以認定其已依法履行職責。在合理限度內，基于具體情境作出工具選擇的裁量行為，不應被輕易認定為違法。

值得借鑒的是，美國法院在公民訴訟中判定行政機關是否有“勤勉執法（diligentprosecution）”時，便強調所選用執法形式與違法行為的違法性相當即可，契合回應型規制的要求。以“南北河流域協會有限公司訴錫楚埃特鎮案”為例，聯邦地區法院在判決中就指出，充分履職不等于“必須采取原告想要的那種（尤其是罰款或更強硬）執法措施”。雖然法律為行政機關賦予了實施罰款的權力，但只要政府已經采取了“實質、持續、與違法治理相匹配（comparable）”的執法方案，即使沒有啟用罰款條款，也足以認定行政機關已履行職責。第一巡回法院進一步表明，“即使原告想通過訴訟逼出更嚴厲的措施”，也不等于政府必須要實施。已有研究意識到，若法律監督未能對行政裁量展開細致分析與充分說理論證，則其制度效果無異于“亡羊補牢”。檢察行政公益訴訟的核心功能空間，應在于明確行政機關履職的合理路徑，以規范相對寬泛的行政裁量權。此種目標對檢察機關的履職提出了更高要求，粗疏的“窮盡規則”顯然難以承載這一使命。

需補充說明的是，窮盡規則仍有其合理的適用空間。結合《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第74條與最高人民檢察院發布的指導性案例進行體系解讀，可將“窮盡”與“全面”兩項履職標準的關系界定為特殊與一般的關系：即一般規則層面，僅以“全面履行”界定行政機關的法定履職行為標準；進而在一般規則之外，以指導性案例的形式補充明確了“窮盡”標準的特殊適用場景。具言之，當行政機關違法情節嚴重，經檢察機關多次督促仍拒不糾正違法行為時，適用窮盡規則要求行政機關履行法定職責，并不違背回應型規制的基本原理；相反，在此類特殊場景中，“窮盡法定職責”與“全面履行法定職責”的規范內涵具有高度一致性。一方面，行政公益訴訟的制度功能，本就聚焦于治理公益保護領域久拖不決、治理失序的頑疾。以最高人民檢察院第四十批指導性案例中的“吉林省檢察機關督促履行環境保護監管職責行政公益訴訟案”為例，涉案行政機關雖主張其在收到檢察建議后，已通過檢查督導、責令改正等方式履行了監管職責，但案涉垃圾違法堆存、生態環境持續受損的客觀狀態始終未得到改變，監管執法實效嚴重不足，亟需通過檢察監督的外部約束予以糾偏。另一方面，在生態環境保護、安全生產等社會性監管領域，盡管立法為行政機關配置了種類豐富的強制性監管工具，但行政機關出于執法成本考量，往往傾向于規避適用高威懾性的制裁類工具，導致上述法定監管工具的實際運行效果不佳。據此，最高人民檢察院通過指導性案例特別強調“窮盡規則”的適用，具有充分的現實基礎與治理必要性。本文的核心立場，僅在于反對曲解行政機關履職行為標準的規范內涵、恣意擴大窮盡規則的適用范圍，反對在一般行政公益訴訟案件中對該規則進行無差別適用。

2.突破順位：公益沖突場景下激活檢察權監督效能

順位原則對處理兩類公益代表的關系具有一定解釋力，但其適用存在特定場景限制。其核心預設在于檢察機關與行政機關所代表的公共利益具有同質性，即監督者與被監督者所代表的公益內容一致，差異僅體現為對履職行為是否契合公益目標的認知分歧。但此種訴訟雙方目標同向、訴訟上的實體利益殊途同歸的理想場景并非恒常成立。在檢察行政公益訴訟實踐中，“公益保護請求權時常遇到競合情形”，多重公益的沖突實為常態。尤其對行政機關而言，其利益取向具有復合性，不僅要致力于環境保護等公益目標，還需統籌考量經濟發展等其他公共議題，檢察機關所主張的特定領域公益往往僅為行政機關多元目標體系中的一環。這種沖突普遍存在于各國的公益訴訟實踐中，巴西檢察提起“貧民窟擴張侵入環境保護區”一案時，亦會面臨居住權與環境健康權兩項重大公共利益的碰撞。行政機關在公益訴訟中常援引與檢察機關所維護公益相異的“另一重公益”，作為不依法履職的抗辯事由。

此類抗辯在實踐中屢見不鮮：部分行政機關以脫貧攻堅、經濟建設、社會穩定等因素為由，主張無法履行耕地保護、污染防治、城市治理等案涉監管職責，其所援引的前述因素多為基層行政的“中心任務”與“重點工程”。在安康鐵路運輸檢察院訴紫陽縣自然資源局不履行土地監管職責案中，紫陽縣某合作社未獲用地審批即非法占用永久基本農田開辦生豬養殖場，紫陽縣自然資源局作出罰款、退地復墾處罰后未申請強制執行，收到檢察建議后亦僅要求繳清罰款，未落實退地復墾義務。檢察機關以其未完全履職致公益受損提起行政公益訴訟，該局辯稱，案涉生豬養殖場系當地脫貧攻堅產業項目，強行拆除將導致養殖戶再度返貧，未全面履職系出于大局考量的審慎選擇。在慶陽市環縣人民檢察院訴環縣水務局怠于履行法定職責案中，被告環縣水務局以精準扶貧水利項目建設任務繁重為由，主張未能對所有整改情況進行跟蹤督察。在襄城區人民檢察院訴歐廟鎮政府不履行違法建房監管職責案中，被告歐廟鎮政府提出，考慮到當地幼兒園新生入學需求，若立即強制拆除違法建筑，將引發學生就讀、安全、分流等一系列后續社會問題，處理不當易誘發學生家長過激行為并影響社會穩定。

一旦將順位原則置于公益沖突的場景之下，其局限性便會顯現。此時，若固守順位要求，機械認定兩個公益代表相遇時，“當然是行政機關的行政權優先”，會導致檢察行政公益訴訟的制度功能被完全架空，最終陷入監督失靈的困境。具體而言，檢察行政公益訴訟多適用于社會性監管領域，其監督對象以基層政府部門為主。實踐中，相較于與基層政府財政收入、干部考核、社會穩定直接掛鉤的“中心工作”，基層政府部門本應承擔的社會性監管職能往往被擱置，為配合完成脫貧攻堅、經濟建設、社會秩序維護、招商引資等中心工作讓道。后者又通常是檢察行政公益訴訟的重點領域。基層文旅、環保、自然資源和規劃等行政部門“偏離核心職責”，轉而配合美麗鄉村建設等與本職無關工作的現象并不鮮見。而與所謂“中心工作”相關聯的利益，正是行政機關在公益訴訟中傾向于援引的“另一重公益”。檢察行政公益訴訟制度的創設初衷，恰恰在于提升易被忽視的社會性監管事項在地方政府任務體系中的優先級，倒逼相關執法部門在特定時限內調動行政資源，推動法定職責的“運動式履行”。若檢察機關動輒采納行政機關的沖突公益抗辯，將直接消解行政公益訴訟的政策聚焦功能，使社會性監管工作重回被邊緣化的境地。

面對這一困境，需要追問的是：檢察機關應如何應對行政機關的多重公益抗辯？若檢察機關徑直介入公共利益的價值權衡，嘗試在交織的多重公益中識別更優先的公益，不僅會觸及公共政策的延展議題，更會陷入“誰比誰更能代表公共利益”的抽象爭議。對于并非以純粹利益代表身份定位的檢察機關而言，在不同公共利益之間展開事實與政策層面的價值判斷，并非理性選擇。對此，應回歸檢察機關的法律監督機關定位，從公益代表角色的衍生性本質出發，重新審視這一問題。如前所述，檢察機關提起行政公益訴訟的根本目的是修復客觀法秩序，特定領域實體公益的修復僅為應予兼顧的衍生效果。相較于行政機關，法律監督機關的屬性決定了檢察機關更應珍視制度公益，重視客觀法秩序本身的價值，不應放任行政機關以維護實體公益為借口背離依法行政的基本原則。行政機關一旦存在不履行法定職責的情形，無論其理由為何，亦無論是否真正出于保障另一重公益的需要，其行為的違法性已然成立，已經對客觀法秩序造成損害。此外，行政機關所主張的另一重公益，多以宏觀政策文本為依據，缺乏與案涉法定職責相當的法律淵源支撐。以荔波縣人民檢察院訴荔波縣綜合行政執法局不履行城市道路監管職責案為例，被告荔波縣綜合行政執法局主張不對部分違反市容市貌的商鋪實施剛性執法，其主要依據為《關于做好合理設定流動攤販經營場所工作創新城市管理模式助力商貿業發展的指導意見》，認為相關商鋪符合該意見鼓勵要求，有助于促進當地商貿業發展、恢復城市經濟社會秩序。但相較于《城市道路管理條例》《貴州省城市市容和環境衛生管理條例》等法規，該指導意見并不具備嚴格的規范效力。

安康鐵路運輸檢察院訴紫陽縣自然資源局不履行土地監管職責案，為檢察機關處理此類問題指明了方向。該案判決精辟指出：“有關基層行政機關以落實國家脫貧攻堅和鄉村振興政策要求為由，為違法行為提供便利，未在法治軌道上貫徹國家方針政策，違背了依法行政的基本要求”。法院進一步詳細列舉《中華人民共和國土地管理法》《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》《基本農田保護條例》等十數項規范構成的規范群，嚴正強調基本農田保護是不可逾越的法律底線與紅線，屬于剛性約束與硬性管理要求。行政機關應在法治軌道上踐行國家意志，切實維護法律權威與尊嚴，“以此警示其他行政機關在履職過程中應當嚴格執行法律、帶頭模范遵守法律，不應成為破壞法律統一、損害法律權威的負面典型，進而影響公眾遵守法律的主動性與自覺性”。這一裁判理念，值得檢察機關在應對類似多重公益沖突時借鑒與落實。

（三）妥善處理“督促之訴”與“協同之訴”定位間的關系

就檢察行政公益訴訟的制度定位而言，當下最具代表性的兩大核心提法，當屬“督促之訴”與“協同之訴”。就二者間關系而言，應當堅持以督促之訴為首位，同時兼顧協同之訴的制度價值，方能最大限度釋放檢察公益訴訟的制度優勢。一方面，檢察行政公益訴訟必須始終以“督促之訴”為核心。從事實層面看，如前所述，檢察機關與行政機關“目標一致”的認知實屬理想建構，二者在訴訟程序中始終存在競爭。檢察監督與被監督者間會形成矛盾，充斥著護法與守法的斗爭。從價值層面審視，其一，檢察行政公益訴訟本質上是衍生于法律監督的機制，監督屬性是其核心要義。盡管學界已形成共識，監督關系并不必然要求構建“凌駕式”的高權結構，檢察機關與行政機關在監督關系中仍然平等，未形成“支配——服從”關系，但監督者至少需維系基本的監督權威，不得自我矮化或過度親和。過度凸顯協同合作的面向，極易消解監督的剛性內核。其二，檢察行政公益訴訟終歸屬于“訴訟”范疇，而訴訟的本質屬性在于博弈。協同主義立場過度強調檢察行政公益訴訟應貫徹“非對抗性”策略，顯然違背了訴訟的固有本質。若將訴訟異化為“協作”，使訴訟雙方從對立轉向親和，可能滋生訴辯雙方黑箱“預演”的空間，架空法院的審判核心地位，并損害潛在第三方的合法權益。合作、聯動與協調不意味著能放棄監督和制約，檢察機關與行政機關之間應保持適度的距離，以保障檢察監督效能的充分發揮。當前檢察公益訴訟法草案將訴前程序中的“檢察建議”修改為“檢察意見”，這一規范調整已蘊含對主流傾向的反思之意，值得肯定。已有論者提示：“無論是哪類檢察監督，都不宜使用建議的方式。因為建議不具有約束力，與檢察監督應當具有法律效力的特征不符”。相較于“建議”，“意見”的規范內涵更具剛性，更契合檢察監督的權威屬性。

另一方面，“協同之訴”的定位亦有其不可或缺的制度必要性。在黨的領導下，各公權力機關分工負責、互相配合、互相制約的憲法原則，正是我國檢察公益訴訟制度本土優勢的核心體現。雙贏多贏共贏、協同共治的理念，理應被確立為檢察公益訴訟法的基本原則。就檢察機關與行政機關的協同而言，檢察機關對行政機關的法律監督以協調、統一而非制約和掣肘為目的。已有論者指出，我國檢察機關應與行政機關構建緊密互動的良好工作關系，與地方行政機關“結成公益同盟”。從辦案現實角度考慮，目前部分行政機關仍對檢察公益訴訟辦案持抵觸心理，“檢察公益訴訟辦案辦的就是與多維主體打交道的‘差事’，差事辦得好與否，取決于溝通協作的成效”。此外，“協同訴訟”理論存在一個被長期忽視的維度，即法院與檢察機關之間的協同關系。既有研究多聚焦于深挖府檢聯動的價值，卻忽視了司法機關內部協作的優勢。在檢察行政公益訴訟中，檢法之間的協同更具備必要性與可行性。早在行政訴訟監督領域，有研究明確提出，法院與檢察機關并非監督關系而是合作關系，二者共同致力于監督行政機關依法行政，應形成“同頻共振”的制度合力。這一理念同樣適用于檢察行政公益訴訟。在我國這樣一個典型的行政國家，需要增設一種“通過法律監督權和審判權協調配合來制衡過于強大的行政權的機制”。事實上，在檢察公益訴訟實踐中，法院多處于輔助性地位，進入二審、終審乃至審判程序的案件數量本就極其有限，檢察機關的特殊地位在一定程度上導致了審判權在公益維護中的“矮化和虛化”。在我國當前的權力結構中，司法機關相較于強勢的行政機關普遍處于弱勢地位，此時更應強化司法機關內部的協同聯動，形成對外監督合力，而非延續刑事審判中的固有思路，過度強化檢察權對審判權的監督。

結語

面對國家和社會治理日益增長的復雜性，當代治理理論越來越強調發揮多元行動者的共治效能，擺脫對單一治理主體資源與能力的路徑依賴。檢察公益訴訟是推進國家治理現代化的中國方案，而檢察行政公益訴訟又是檢察公益訴訟的核心組成部分，在落實檢察機關法律監督職能、促進行政機關依法行政、維護公共利益等方面具有重要作用。

與此同時，多元共治、合作治理等理念及制度框架，本身即強調多元主體合作共治的角色協同。應當認識到，檢察機關并非當然的公共利益代表，更不是唯一的公共利益代表，而是作為“治理共同體”中的一員，來承擔補充性、兜底性的公益維護職能。在檢察行政公益訴訟中，檢察機關須對其自身的這一結構性角色定位保持清晰認知，在行動上既要保持克制、防止職能越位，既要避免自視為取代行政機關與社會力量的“唯一代表”，又要充分發揮公益代表的角色功能，以法律監督職能為基礎，以公益訴訟檢察權能為支點，充分發揮檢察機關在公益保護體系中的角色擔當，通過依法行使公益訴訟檢察權來履行法律監督職責，發揮補充性、兜底性的法律監督功能。切實履行好這一“補位者”角色的關鍵，在于厘清檢察機關作為公益代表的內在法理邏輯，并在此基礎上實現角色就位、到位、不越位，由此方可更好地為檢察行政公益訴訟制度的理論完善和實踐作業提供清晰的角色指引與行動邊界，使我國檢察行政公益訴訟事業更好地嵌入并服務于國家治理體系與治理能力現代化進程。

-向上滑動，查看完整目錄-

《國家檢察官學院學報》2026年第3期目錄

【主題研討——生態環境法典的制定與實施】

1.生態環境法典中生態保護規范體系的基本邏輯與制度創新

于文軒

2.生態環境法典限產停產制度的規范演進與構造邏輯

竺效、李政

3.法典化背景下生態環境損害行政救濟制度完善

劉靜

4.生態環境法典中的檢察公益訴訟制度安排

秦天寶

【中國檢察學自主知識體系構建】

5.依法獨立行使檢察權的憲法內涵

朱全寶

6.行政公益訴訟中檢察機關公益代表角色的底層邏輯

王錫鋅

【法學專論】

7.贓物善意取得的規范構造與認定規則

鄭洋

8.輕微犯罪記錄封存的法定犯與自然犯區分

韓彬

9.民事訴訟中法律觀點釋明的邊界

熊躍敏、徐小淇

《國家檢察官學院學報》是最高人民檢察院主管、國家檢察官學院主辦的法學綜合性學術期刊，入選中文社會科學引文索引（CSSCI）來源期刊（2021-2022）、全國中文法律類核心期刊（2020年版）、中國人文社會科學核心期刊和最高人民檢察院檢察理論研究知名期刊。本刊以“立足檢察，面向法學學術前沿和整體司法實踐”為辦刊定位，以“大法學格局基礎上突出檢察特色”為欄目建構原則。

點擊進入下方小程序

獲取專屬解決方案~

責任編輯 | 王睿

審核人員 | 張文碩 宋思婕

本文聲明 | 本文章僅限學習交流使用，如遇侵權，我們會及時刪除。本文章不代表北大法律信息網（北大法寶）和北京北大英華科技有限公司的法律意見或對相關法規/案件/事件等的解讀。