印巴未平，南海又起？揭開菲律賓此刻急于動手的真相

? 羅肖 | 四川大學國際關系學院

【導讀】越軌挑釁已成為菲律賓轉移國內政治危機的慣用手段。近日，菲律賓36號護衛艇未經中國政府批準，非法闖入中國黃巖島領海，遭解放軍南部戰區海軍依法警告驅離。當前國際局勢動蕩，印巴沖突未平，南海又起波瀾。菲軍方的挑釁行為，究竟是出于國內選舉考量，還是受美國授意？分析指出，菲總統馬科斯的支持率已暴跌至25%，其可能試圖通過在南海和臺海制造緊張局勢，并配合美菲“肩并肩”軍演煽動民族主義情緒，以掩蓋因逮捕前總統杜特爾特而引發的國內不滿。

本文以菲律賓和越南為例，聚焦小國在與鄰近崛起國的海洋爭端中采取的“灰色地帶”策略。此舉對于小國（東南亞聲索國）的要義在于，把博弈切換至有利于以小博大的“賽道”，即通過斗智斗勇等揚長避短、自我賦予合法性且低于戰爭門檻的強制行動，不斷抬高鄰近崛起國（中國）頗為顧忌的國際形象成本和地緣政治代價，迫使其在不勝其煩、“多害相權取其輕”中做出小國所期待的利益退讓。

作者指出，自2009年以來，隨著南海問題愈發演變為深度關乎中國和平崛起、國際海洋法完善與海上秩序演進，以及亞太權力格局變遷和地區秩序重塑等焦點性議題，南海成為施展“灰色地帶”策略的“完美”競技場。例如，通過刻意回避或歪曲領土取得的基本原則、批駁崛起國的權利依據、曲解國際法、選擇性援引國際仲裁，并打造“不屈服的受害者”形象發起敘事戰爭。讓軍事敏感度低的公務船、海上民兵介入爭端，為小國利用船只碰撞和漁民落水等事件，渲染鄰近崛起國“以強欺弱”提供了機會。

本文指出，越南圍繞常態性聲明、多語種網站、社交平臺、國際學術圈打造了更精細的外宣體系，更重視不對稱軍事制衡和海警、海上民兵；菲律賓則更為慣性地依賴美國制華，甚至有意拉美國或一再乞求美國直接介入爭議（例如在黃巖島對峙期間），策略更具冒險性和搖擺性。未來，需要全面看待國際仲裁在助力中國應對司法訛詐、以外交談判解決南海問題，以及引領“準則”磋商和南海法律文化共同體建設方面不可或缺的價值。

本文原載《東南亞研究》2023年第5期，原題為《東南亞聲索國在南海問題上的“灰色地帶”策略——對越南與菲律賓的比較分析》。文章僅代表作者觀點，供讀者參考辨析。

東南亞聲索國在南海問題上的“灰色地帶”策略

——對越南與菲律賓的比較分析

在形形色色的海洋爭端中，南海問題的復雜性及其外溢后果極為突出。自2009年以來，以越南、菲律賓為代表的東南亞南海主權聲索國（以下簡稱“東南亞聲索國”）,利用靈活多變、頗具耐心且各具特色、對抗強度起伏明顯、非直接武力較量的策略，助推南海問題演變為中國“海洋陷阱”的一大標志性難題以及亞太地區安全秩序轉型的焦點議題之一。

海洋爭端特別是小國與鄰近崛起國的海洋爭端，為行為體實施“灰色地帶”策略提供了天然場域，并且小國奉行“灰色地帶”策略的戰略傾向尤為強烈。“灰色地帶”策略在國際安全語境下通常被定義為行為體以不對稱、模糊和漸進的、低于戰爭門檻的手段，來追逐對其有利的競爭性結果。一方面，以《聯合國海洋法公約》（以下簡稱“《公約》”）為代表的國際海洋法在島嶼法律效力、海上劃界原則、歷史性權利等方面的重大立法缺陷或模糊規定，國際司法實踐的不一致性（比如能否憑借先占而確立對低潮高地的主權）甚至是枉法性，以及小國針對爭議島礁容易找到“有利”的歷史證據等，導致海洋爭端存在于國際法和歷史證據的適用上面臨諸多難題、較多海域的法律性質不明、相關的國際法易于被曲解和濫用的場域，進而賦予小國以游離于合法和非法之間的“灰色地帶”方式與鄰近崛起國開展博弈所必需的“法理依據”。另一方面，實力對比懸殊、安全脆弱性非常突出、首先挑起戰爭代價巨大（包括容易喪失至關重要的國際輿論支持）、在資訊透明的信息時代直接對鄰近崛起國動武很難想象不會遭致后者的嚴厲回擊（哪怕鄰近崛起國只是為了安撫國內民眾的民族情緒）等，都決定了發揮不對稱優勢、實施不對稱策略才是小國的取勝之道。

因此，系統探討后冷戰時期小國在與鄰近崛起國的海洋爭端中的“灰色地帶”策略選擇，不僅有利于深化對“灰色地帶”的理解，回擊美日、部分東盟國家等利用“灰色地帶”話語污名化中國的南海政策，也有助于進一步揭露越南、菲律賓在南海挑戰中國的行為模式，更精準地推進中國的南海維權行動。

▍既有研究及其不足

“灰色地帶”是近些年的一大研究熱點，但是對于小國在與鄰近崛起國的海洋爭端中的“灰色地帶”策略選擇，學界總體上缺乏系統性探討，既有的研究成果主要體現在三個方面。

一是小國（弱國）挑戰大國（強國）的策略。小國因爭奪某些自認為價值度很高的利益而挑戰大國，例如擴大領土、謀求民族獨立、維護國家統一、充當其他大國的代理人等。在1816—1976年涉及強國與弱國的軍事沖突中，其中約34.5%的沖突是由弱國首先挑起的。而在1945—2012年小國與大國的軍事沖突中，小國首先挑起的沖突有29起（約占總沖突的53.7%），冷戰結束后只有3起。挑選大國的非關鍵利益作為目標、尋求其他大國和區域組織的支持、凸顯“小”的道德和輿論優勢、以適當違規的方式不斷積累成果，是小國挑戰大國的重要策略。另外，在后冷戰時期多個小國主動挑戰同一周邊大國時，不同的戰略預期則會催生小國采取側重溫和軟制衡或側重強硬軟制衡的對沖、側重準硬制衡的對沖或硬制衡等差異化的策略。

二是“灰色地帶”策略的作用機制。“灰色地帶”并非國際政治新事物、新概念，冷戰在很大程度上就是一場長時間跨度的高強度“灰色地帶”斗爭。“灰色地帶”目前不存在較為統一的定義，主要指國家有意綜合運用相關法律與政策框架有所缺失、有利于發揮自身優勢且低于戰爭門檻的強制行動，來漸進、相對低成本地改變現狀以及威懾、勸阻或威逼對手，從而在國際安全博弈中占據主動。其行為邏輯在于：（1）精心選擇使用非戰爭性強制手段改變現狀，以避免事態失控而引發對手的常規軍事報復，同時把潛在的局勢升級責任歸咎于對手；（2）非對稱施壓，即揚長避短地在對手的薄弱環節施加壓力；（3）漸進、耐心地以“切香腸”的方式（即通過本身不會招致對手強烈反應的措施）制造既成事實，逐步達成預期目標。“灰色地帶”涵蓋敘事戰爭、剝奪繁榮（打擊對手的經濟）、民事介入、積極滲透、發射強制性信號、代理人破壞等策略。提升國力和軍力、制定并實施“灰色地帶”戰略、運用（直接或間接使用武力的）特種戰、網絡戰、混合戰，以及發起輿論攻勢、經濟制裁、爭取盟友和安全伙伴的支持等，是反“灰色地帶”策略。此外，“灰色地帶”策略強制效果的模糊性以及對方的承受力與反應的不可預測性，都有誘發軍事沖突甚至戰爭的危險。

三是近些年“灰色地帶”策略運用的典型案例。敘事戰爭、議題聯系、民事介入、自由航行、前沿存在、軍事聯盟構成美國的對華海上“灰色地帶”策略，也對伊朗實施了包括精準制裁、信息戰、政治戰、外交施壓和代理人戰爭的“灰色地帶”策略。與此同時，中國因采取積極的南海維權行動、俄羅斯因對烏克蘭開展的“混合戰爭”，均被西方尤其是美國政府、軍方、戰略界和學界不加區別地大肆冠以奉行“灰色地帶”策略的“修正主義大國”的帽子。其中，美國等普遍認為，中國通過頻繁運用軍事恐嚇、準軍事行動、派遣國有企業、信息戰等量身定制的（tailored）具有脅迫性且咄咄逼人、冒險主義的“灰色地帶”策略，成功強化了對南海爭議領土及海域的實際控制（包括“軍事化”南海），削弱了“基于規則的國際秩序”。

上述研究大大深化了關于“灰色地帶”策略的認識，但主要存在以下不足：一方面，小國視角相對欠缺。既有研究意識到小國在挑戰大國時會使用含有“灰色地帶”特征的策略，但并未就此展開系統論述，同時側重于中美俄近些年“灰色地帶”相關的政策實踐研究。由于資源稟賦、博弈成本忍耐度差異甚大，小國相較于大國的“灰色地帶”策略顯然具有較大的特殊性。另一方面，“灰色地帶”策略的道義性質需要進一步明晰。美國政府及學界等總體上無視南海問題的歷史經緯和是非曲直，粗暴地將中國的南海“灰色地帶”策略貼上“修正主義”等污名化標簽。但是從經驗事實來看，“灰色地帶”策略既不具有區分所謂的“修正主義國家”與“維持現狀國家”的先驗性功能，其本身的道義屬性也不是完全模糊不明的，對其合法性的探討需要回歸具體的國際關系情境。

因此，本文基于南海博弈的現實，將從理論上聚焦后冷戰時期的小國在與鄰近崛起國爭奪島礁主權和海洋利益過程中的“灰色地帶”策略，并著重探討和比較自2009年以來越南和菲律賓的南海制華“灰色地帶”策略。

▍南海問題與“灰色地帶”策略

南海問題的核心是中國南沙群島的部分島礁被侵占所引發的領土主權爭議及相關海域海洋權益主張重疊問題。然而，自2009年以來，隨著南海問題愈發演變為深度關乎中國和平崛起、國際海洋法完善與海上秩序演進，以及亞太權力格局變遷和地區秩序重塑等焦點性議題，南海在客觀上成為各方特別是越南、菲律賓等東南亞聲索國施展“灰色地帶”策略的“完美”競技場。進而言之，南海問題的主要議題使得“灰色地帶”策略被天然地內嵌于東南亞聲索國的南海博弈之中，并且為研究后冷戰時期的小國如何運用“灰色地帶”策略與鄰近崛起國爭奪島礁主權和海洋利益提供了典型案例。

（一）南海問題的主要議題

伴隨著南海博弈日益復雜，圍繞中國與東南亞聲索國、中國與東盟、中國與美日等域內外大國這三重博弈格局，南海問題形成了四大核心議題，進而成為越南、菲律賓等當事國的南海制華“灰色地帶”策略的基本著眼點。

第一，南海爭議島礁和海域的實際控制與開發之爭。

這一議題涉及各聲索國深層次的利益動機和直接的行為根源。島礁和海域是南海所蘊含的巨大經濟和安全價值及其附帶的地緣政治價值，以及民族主義情緒、國家尊嚴、國際正義、國內政治、歷史記憶等領域多維訴求的載體。鑒于東南亞聲索國既缺乏按照其意志終結南海爭端的主導性力量和道義權威，又因中國的持續崛起與日趨奮發有為的維權而產生不同程度的危機感、緊迫感，加之各當事國均謀求有利的油氣開發地位，因此不失時機地強化對南海爭議島礁和海域及油氣開發態勢的實際控制，成為各聲索國南海政策的基本出發點。

第二，各聲索國南海權利主張的合法性競爭。

這一議題涉及是非曲直和名正言順層面的道義定性，已達到白熱化程度：它不僅是各聲索國之間的根本分歧，在很大程度上還是美日等中國的戰略競爭對手在南海問題上“選邊站”的標志性議題。總體而言，中國南海“斷續線”的合法性是這一議題的焦點問題，被中國視作純屬一張廢紙的“南海仲裁案裁決”（以下簡稱“‘裁決’”）則是對南海“斷續線”合法性的集中否定。具體而言，各聲索國南海權利主張的合法性競爭主要包括：評判各方南海權利主張是否合法的國際法依據有哪些？《公約》是否是主要乃至唯一的國際法依據？《公約》是否遭到曲解和濫用？如何對待禁止反言、法不溯及既往、關鍵日期等原則？象征性占領的適用條件是什么？如何處理《公約》中諸多關鍵而模糊的規定（比如歷史性權利） “裁決”是否枉法？各方的歷史依據是否真實可靠及其是否可以忽略不計？南沙群島能否作為一個整體享有專屬經濟區和大陸架？等等。目前，在為“裁決”張目方面，東南亞聲索國已與美日等形成合流之勢。

第三，管控和解決南海問題的路徑之爭。

這反映了各方基于不同的利益考量、價值理念、博弈能力而形成的差異化戰略偏好。其中，中國堅持以“雙軌思路”處理南海問題，即有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決，南海的和平與穩定由中國與東盟國家共同維護。具體包括：當事國不采取使爭議復雜化、擴大化以及影響和平與穩定的行動，盡一切努力作出實際性的臨時安排；爭取在協商一致的基礎上早日達成“南海行為準則”（以下簡稱“準則”）；通過平等、公平的談判協商解決爭議，不接受任何強加的爭端解決方案，不接受任何訴諸第三方的爭端解決方式；致力于和東盟國家共同保障南海航道的暢通安全；反對域外國家介入南海問題，倡導其尊重地區國家的努力、在維護南海和平與穩定上發揮建設性作用。東南亞聲索國特別是越南、菲律賓實則更偏好南海問題的多邊化即東盟化、國際化、大國化，與美日等共同主張通過所謂的國際法或國際規范和平解決爭端、維護法律“尊嚴”（包括要求中國遵守“裁決”）、建立基于“規則”的南海秩序，并且歡迎美日等在維護南海航行和飛越自由問題上做出“重要貢獻”（中國則認為南海商業性的航行和飛越自由從來不存在任何問題，反對軍事“橫行自由”）。事實上，南海作為最重要的國際航道之一，一旦涉及海域安全和通行權問題，美日等便可以更加理直氣壯地介入南海問題的風險管控和解決進程。

第四，國際話語權尤其是南海“麻煩和威脅制造者”的定義權爭奪。

國際話語權是影響和控制國際輿論的能力，能夠對國際競爭施加合法性約束、提供道義支持，甚至對競爭對手構成壓制性的話語強制。南海問題作為常態化凸顯、備受國際關注的熱點問題，圍繞其話語體系和媒體報道格局的國際話語權爭奪，已成為各方謀求博弈優勢、塑造南海局勢走向的關鍵環節。其中，為了盡可能地保留和擴大自身的行動自由、限制對手力量的施展（包括抬高其行動的國際道義成本）,中美菲越等關于南海“麻煩和威脅制造者”定義權的爭奪屬于重中之重，進而在“中國強勢論”、以大（小）欺小（大）、單方面改變現狀、破壞“基于規則的國際秩序”、違背國際法治與正義、危害南海和平穩定、航行（橫行）自由、南海“軍事化”、脅迫外交、失道寡助等方面展開激烈爭論，并爭相構筑和展示自身的相關“朋友圈”。

（二）“灰色地帶”策略

在某種意義上講，南海問題集中代表了后冷戰時期的多個小國以“灰色地帶”策略同鄰近崛起國爭奪海洋利益的海上博弈。“灰色地帶”策略對于小國（東南亞聲索國）的要義在于把博弈切換至有利于以小博大的“賽道”，即通過斗智斗勇等揚長避短、自我賦予合法性且低于戰爭門檻的強制行動，不斷抬高鄰近崛起國（中國）頗為顧忌的國際形象成本和地緣政治代價，迫使其在不勝其煩、“多害相權取其輕”中做出小國所期待的利益退讓。

同時需要明確的是：（1）崛起國特指實力迅猛提升（與守成國的實力差距依然較大）且很有可能成長為超級大國的大國；小國是擁有一定面積、人口、防務開支、經濟實力以及地緣政治價值較為突出的中等國家，而非純粹小國、弱國。（2）海洋爭端并不涉及鄰近崛起國的根本利益或戰略重點，否則即便崛起國面臨小國加入對立陣營的風險也將在所不惜，一開始就對小國施以“斷其念”的高壓。（3）大國競爭為小國提供了不可或缺的利好。一方面，崛起國尤其面臨守成國的有力牽制，無法依靠硬實力優勢建立壓倒性的談判地位；小國也能夠獲得守成國較為穩定的軍事、外交、輿論等支持，而且與崛起國存在結構性矛盾或地位之爭的其他大國還會或明或暗地支持小國。另一方面，崛起國需要盡可能避免由于過度反應而把小國推入守成國等的懷抱，防止小國將更具威脅性的其他大國或國家集團的武器、人員等安置在其本土。

具體而言，作為小國的東南亞聲索國的“灰色地帶”策略主要包括五種形態。第一是敘事戰爭。競爭性敘事不僅是維護自身利益的關鍵，更是在具體的政策制定和執行的過程中不斷擴大和提升自身的利益訴求、確立自身利益行動的合法性和贏得國際支持與理解的基礎。首先是對權利聲索進行“合法性”闡釋和包裝。這不僅是小國建立穩固的國內政治支持的前提，還是污名化崛起國、迷惑并博得國際社會同情，以及守成國等順勢“名正言順”地聲援小國的道義基礎。相關舉措主要包括：刻意回避或歪曲領土取得的基本原則、批駁崛起國的權利依據、曲解國際法、選擇性援引國際仲裁等。

其次是扮演“不屈服的受害者”形象。當“以小欺大”和“以大欺小”放在一起時，任何第三者恐怕都會第一時間傾向于保護“小”而譴責“大”,這是人性中最自然和最真實的反應。小國“不屈服的受害者”形象不僅相對容易混淆視聽、能夠激發國際道義同情甚至是對小國的某種“敬意”,還可能加劇外界對崛起國的“新霸權恐懼癥”。“新霸權恐懼癥”主要源自守成國任性妄為的歷史與現實的經驗認知,以及崛起國很有可能成長為另一個超級大國的突出權力地位及其無可避免的“修正主義國家”身份爭議。

再次是發出提起國際仲裁威脅。國際仲裁往往被視作去政治化、爭端方表明自身緩解緊張局勢并尋求和平解決爭端的意愿、將小國與大國置于對等博弈場上的必要方式，還被當作展現小國敢于對簿公堂的法理“自信”的關鍵手段。其中，當崛起國高度抗拒司法化解決海洋爭端時，小國這一威脅的“殺傷力”往往最大。

最后是直接引導國際輿論。通常主導著國際輿論的守成國，會為小國搶占輿論制高點提供便利。一方面，小國會以低調乃至失聲的方式轉移國際輿論對其單邊行動的關注，同時一概按照其預設立場，及時、高調地回應崛起國的“非法行為”。另一方面，大力支持本國科研機構、智庫等主辦和參加相關的國際學術會議，鼓勵本國學者深化與隸屬于守成國等的國際知名媒體、智庫、大學、學術刊物、出版集團等進行合作。

第二是釋放威懾信號。一是持續提升自助水平，包括實施不對稱軍事制衡。這有利于小國向崛起國展示對抗實力和決心。其中，不對稱軍事制衡戰略旨在突然、快速地打擊對方弱點，通過形成局部優勢獲得全局性結果，具有增大戰爭勝率、提高威懾效力且成本較低的特性，與之相匹配的海上武器系統主要包括潛艇、反艦導彈等。二是深化與守成國等其他大國的軍事合作。大國之間的軍事制衡是小國約束鄰近崛起國相對最可靠的方式，因為后者一旦脫離必要的大國軍事制衡，同時又注重避免引發周邊國家的普遍恐慌，國際輿論、國際法等對之的柔性約束將更具不確定性甚至大打折扣。當然，相關軍事合作存在一般性和特殊性的軍事合作之分。特殊軍事合作是指小國具有強烈“選邊”性、釋放敵意的軍事合作，例如締結或實質性復活與守成國等的軍事聯盟、參與旨在激怒或羞辱崛起國的敏感軍事行動等。需要保留必要戰略空間和政策靈活性的小國，不必然與守成國等開展特殊的軍事合作。

第三是民事介入，主要包括軍事敏感度低的公務船、海上民兵的介入。其中，海上民兵有可能成為部分小國“灰色地帶”策略的核心民事力量，公務船則發揮著對海上民兵現場指揮、及時支援以及行政執法的輔助性角色。由于海上民兵機動靈活、活動范圍廣、數量龐大、便于隱藏或更改其船舶呼號和快速集結，在攫取漁業資源、宣示和護衛島礁“主權”、強化對爭議海域的實際控制、配合公務船巡邏和海上軍事行動、抵近偵察等方面，能夠發揮極為重要的作用。與此同時，海上民兵的“弱勢”也為小國利用船只碰撞和漁民落水等事件渲染鄰近崛起國“以強欺弱”提供了潛在機會。小國與崛起國的硬實力差距，會在各自船只的排水量、航速、耐沖撞性、抗風浪能力、武器配置（比如高壓水槍）上得到鮮明體現。小國漁船在與崛起國公務船的近距離沖突中，即便試圖避免以卵擊石，也極易因較強慣性、后者掀起的風浪或者是其高壓水槍的威力而發生碰撞或傾斜，進而導致小國漁船沉沒、人員落水甚至死亡。而此類事件在和平時期容易引發國際輿論的關注，對崛起國構成一定的人道主義壓力。

第四是構筑“捍衛和平、法治”的國際統一戰線。小國試圖以此進一步束縛崛起國施展硬實力的手腳，甚至在某種意義上“剝奪”其合法使用強制力的權利。和平解決爭端屬于時代進步和“政治正確”,但一味堅持和平至上，很可能令小國失去政治妥協的意愿，固化島礁實控現狀；不完善的國際法及其實踐的潛在政治性和枉法性,則為小國顛倒黑白開啟了方便之門。小國在宣揚“捍衛和平、法治”的過程中，既便于守成國等理直氣壯地介入海洋爭端，也能夠爭取到更多對崛起國的戰略意圖抱有疑慮或試圖對崛起國予以隱蔽制衡的國家和國際組織的積極回應，最終大大抬高崛起國使用強制力的外交和國際聲譽成本。此外，小國積極向其他大國軍購、吸納后者開發爭議海域的油氣，同樣能夠建立針對崛起國的利益陣營。

第五是底線試探。這是指小國以進攻性的單方面行動，給崛起國制造重大心理震動及外交和國際形象危機，以此來測試其做出利益退讓的底線。主要包括：（1）小國以控制崛起國未實際占據的島礁為目標，出動公務船甚至是軍艦前往相關島礁強硬“執法”，并不惜引發海上對峙。（2）小國出于固化對其有利的油氣開發格局，通過大規模動用非軍事性強制力量，來迫使崛起國放棄在爭議海域阻撓小國單方面開發油氣或是停止自主開發油氣。（3）小國在守成國等的大力支持下，把強推國際仲裁作為“游戲規則改變者”，乃至憑借獲勝的裁決強制“執法”。當然，小國的底線試探必然伴隨著高強度的敘事戰爭、釋放威懾信號等其他策略形式。

另外需要說明的是，上述五種“灰色地帶”策略的對抗強度和潛在風險差異甚大，前四種較為審慎，第五種屬于危機型冒險。當多個小國與鄰近崛起國存在海洋爭端時，對崛起國的威脅感知、制衡崛起國的決心均相對最強烈的小國（例如越南、菲律賓）,往往更偏好率先充分實施這些策略。不僅如此，這些小國在實施這五種策略的力度與側重點上也會存在差異，同時彼此之間傾向于進行政策協同和策略借鑒；部分小國的博弈成果（例如菲律賓“獲勝”的“裁決”）,甚至可以直接為其他小國所用；小國底線試探的受挫，有可能會令其更加積極地推進其余四種策略。事實上，面對小國的底線試探，崛起國通常出于捍衛自身“決心的聲譽”（reputation of resolve）,最終將通過必要的強制和以儆效尤等手段來迫使小國放棄底線試探。

▍越南的南海“灰色地帶”策略

就越南2009年以來南海“灰色地帶”策略的總體形態而言，長達近10周的“中建南對峙”是其冒險式的底線試探，對峙爆發前的策略較為審慎，對峙結束后的策略雖重回審慎，卻變得更為進取。

（一）“中建南對峙”爆發前

1.發動污名化中國的敘事戰爭

一是編造和歪曲歷史證據與事實，曲解國際法。（1）通過歪曲史料記載的原意、混淆地圖上的同名異地、鉆同一地名所指的地點和范圍可隨時間變化的空子、否認中方相關史料的可靠性、宣稱從法國繼承南沙群島等，證明越南對西沙和南沙群島的“主權”擁有充分的歷史證據和法理依據。（2）回避、扭曲以“雍文謙、黎祿談話”和“范文同公函”為代表的禁止反言原則，甚至為了架空其法律效力，在2011年以后不惜同意或默許國內重新定位西貢政權的歷史法理地位（這會得出越南民主共和國以武力吞并“越南共和國”的驚人結論，從而否定越南統一戰爭的國際合法性）。（3）自2011年開始，嚴苛定義“不適合人類居住或者不能維持自身經濟生活”的標準，一概抹殺西沙和南沙群島的島嶼地位；將《公約》未規定的歷史性權利等同于“不合法”。

二是塑造堅決抵抗“蠻橫”中國的國際形象，構建全方位的國際宣傳體系。一方面，越南在言必稱全面尊重《公約》與《南海各方行為宣言》、堅決捍衛自身“正當”權益、維護南海和平穩定及航行與飛越自由的基礎上，不失時機地渲染中國在南海奉行“力量至上”；另一方面，有意淡化或否認自身的單邊行動，卻對中國的南海行動予以及時、高調、不乏夸大其詞的貶損性密集關注。其中，除了越南外交部及其駐外使館的常態性聲明以及越通社（VietnamPlus, https: //zh. vietnamplus.vn/）、領土邊界網（http: //www.biengioilanhtho.gov.vn/）等多語種網站無縫跟進外，海外越南人（比如越裔團體、越南人社群、與駐在國的友好協會、留學生）和“臉書”（Facebook）、“推特”（Twitter）、“呼我”（Zing me）、“快聊”（Zalo）、“照片墻”（Instagram）等社交工具也被越南充分利用。

此外，越南還極為重視打造對其有利的國際學術生態圈，試圖以更具“說服力”的專業知識塑造國際媒體圈。越南不僅積極派遣代表團赴美國、日本、澳大利亞、英國、印度等參加南海問題國際研討會、頻繁舉辦相關的國際學術會議（如“東海”問題國際研討會）,更是培養和扶植了大批頗具存在感的國際化學者。以黎洪和（Le Hong Hiep）、阮萬雄（Nguyen Manh Hung）、杜氏翠（Do Thi Thuy）、黎氏秋紅（Le Thu Huong）等為代表的越南學者，廣泛活躍于戰略與國際問題研究中心（Center for Strategic and International Studies）、尤索夫·伊薩東南亞研究所（ISEAS-Yusof Ishak Institute）、卡內基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）、羅伊研究所（Lowy Institute）、《太平洋評論》（The Pacific Review）、《亞洲政策》（Asia Policy）、《當代東南亞》（Contemporary Southeast Asia）、《亞洲安全》（Asian Security）、《東亞論壇》（East Asia Forum）、《海峽時報》（The Straits Times）、《南華早報》（South China Morning Post）、《外交學者》（The Diplomat）、《紐約時報》（New York Times）、路透社（Reuters）、《聯合早報》（Zaobao）等國際知名智庫、學術期刊、主流媒體、大學、出版社等，為廣泛傳播越南的“南海聲音”、深入解讀越南南海政策的“合法性與正當性”、以貌似擺事實、講道理的方式壓制中國的南海話語、污名化中國的南海政策，做出了突出且無可替代的貢獻。其中，新加坡的國際知名智庫、對東南亞政治和學界精英有著重要影響力的尤索夫·伊薩東南亞研究所，屬于越南學者發聲最密集的平臺之一。黎洪和則是其旗下越南研究項目的高級研究員、地區戰略與政治研究項目的協調人，在該機構主辦的多種出版物中發表了大量與南海問題相關的文章，其頗具傾向性的觀點在很大程度上影響了該機構對于中國南海政策的負面評價。

2.釋放威懾信號與強化民事介入

主要包括強化不對稱軍事制衡和深化同美日等大國的軍事合作，大力打造以海上民兵為中心的民事介入體系。越南向俄羅斯等購置了先進的武器系統，比如6艘價值32億美元的“基洛”級潛艇、12架蘇-30MK2多用途戰斗機、新型“獵豹”級護衛艦，并積極營建包括堡壘-P陸基反艦巡航導彈、S-300地對空導彈在內的互補型反介入導彈系統。其中，“基洛”級潛艇的靜音效果極為出色，可以搭配魚雷、水雷、防空導彈以及包括3M54E1超音速反艦巡航導彈的“俱樂部”反艦導彈系統。為了進一步向中國釋放威懾信號，越南還通過高層互訪、軍演、艦艇訪問等，大幅深化與美日等的軍事和防務合作。越南漁船在“漁船—民兵”體制下則兼具聲索“主權”、執行海上準軍事行動與搜集情報、攫取經濟利益、在爭議海域排擠他國漁船等多重使命。

3.構筑以東盟、美日為核心的國際統一戰線

為了在事實上剝奪中國合法使用武力的權利、搶占國際道義高地、抬高中國維權的成本，越南大力推動南海問題東盟化、國際化和大國化，不斷復述尤其是按照《公約》和平解決南海爭端的重要性。其中，美日菲在外交、輿論上是越南的主要“天然盟友”，利用東盟會議與東盟衍生會議聯手推動南海問題東盟化和國際化。不僅如此，越南還利用軍購、南海爭議海域大規模的油氣聯合開發，實現了與俄羅斯、美國、印度等大國的利益捆綁及地緣戰略協作。

（二）“中建南對峙”爆發后

作為勘探進程的例行延續，中方“981”鉆井平臺在2014年5月2日開始作業后，越南即出動包括武裝船只在內的大批船只進行非法強力干擾，沖撞在現場執行護航安全保衛任務的中國公務船，并向該海域派出“蛙人”等水下特工。期間，為了迫使中國讓步，越南除了將沖突擴展至國內、地區、聯合國層面，極盡所能大搞輿論戰外，還主動挑起國內激進民族主義勢力、聯合地區和國際上的反華力量，最終博得大量的國際同情，使原本無爭議的西沙群島主權問題再度引起外界高度關注。

“中建南對峙”是在美國對華戰略打壓顯著加碼（尤其是在2014年2月首次斷言南海“斷續線”缺乏明顯的國際法依據、隨后在4月多次警告中國勿以武力解決南海領土爭議）,以及越南預判中國出于民族復興全局考量不會對其動武的背景下發生的。盡管其時間、地點具有偶然性，但鑒于美國南海政策逢中必反的趨勢、越南在單方面開發油氣上的猖獗及其“我的就是我的、你的也是我的或是有爭議的”強硬立場，作為深度鞏固和擴大南海既得利益、試探中國政策底線、展示對抗意志、博取美日等青睞以及檢測美日等對越扶持“含金量”的戰略實踐，類似“中建南對峙”的沖突卻是越南南海政策中難以避免的大概率事件。

而“中建南對峙”也成為越南后續南海政策的重大鏡鑒，直接催生了其進取型“灰色地帶”策略。中國在“中建南對峙”中頂住巨大的國際壓力完成預定作業任務，令越南付出相當于0.7%國內生產總值的經濟代價，面臨政局動蕩甚至政權瓦解的政治風險，且中國南海維權并未發生政策搖擺（包括完成島礁建設、決絕回擊“南海仲裁案”、持續堅決抵制美國高度軍事化的南海政策），最終迫使越南放棄底線試探。而中國依然在南海保持重大戰略克制，“中建南對峙”明顯強化越南對華威脅感知，促使越南轉而實施進取型的審慎式“灰色地帶”策略。而且可以預見，這將成為越南未來南海“灰色地帶”策略的常態。

具體而言，越南的“進取”主要體現在三個方面。一是敘事戰爭更加不擇手段，外宣體系更加立體。（1）援引枉法的“裁決”否定中國南海“斷續線”，把萬安灘與南沙群島切割，視《公約》為評判各方南海權利聲索的唯一國際法依據與海上一切活動的法律框架，并以此為由不失時機地實施油氣開發等新的單方面行動。（2）部分官方機構開始正式以“越南共和國”取代“西貢偽政權”的稱呼。（3）對華司法威脅更進一步，于2020年5月根據《公約》附件五與附件七分別提名4名調解員和4名仲裁員。（4）不時指責中國惡意“撞沉”其漁船，影射中國將南海“軍事化”，同時聲稱其南沙島礁建設未引發任何國家的安全憂慮。（5）反復呼吁達成覆蓋西沙群島且具有法律約束力的“準則”，以強化西沙主權“爭議”和固化南沙群島實控現狀。（6）顯著強化針對中英法西俄五大語種，柬埔寨、老撾、印尼等其他東盟國家以及日語、韓語、德語等受眾的宣傳（見表1）。（7）在越南國內全方位封殺與南海“斷續線”有關的地圖、電影、游戲、中國電視劇等。

二是大幅提升對華軍事威懾，升級海上民兵體系。一方面，越南大力強化軍力（特別是加快“基洛”級潛艇服役及其作戰能力建設）和海上執法力量，深化與美國、日本、俄羅斯、印度這四大國的戰略合作。其中，美國在2016年全面解除對越武器出口禁令，并被越南視作唯一兼具必要的權力與政治意愿遏制中國南海“野心”且能夠為越南所充分利用和借重的大國。另一方面，越南中央和地方顯著加大對海上民兵自衛隊的投入，從人員規模和素質、組織形式、武器裝備（尤其是批量生產鋼質武裝漁船）、針對性軍事訓練等方面進行了升級；其漁船在與中國的海上周旋中配合默契、進退有序，不時順勢大肆炒作乃至有意制造中國“撞沉”其漁船這類意外事件（小于24米的木質漁船占到越南漁船總數的96%以上）。另外，越南漁船還過度集中于中國駐守在廣東及海南的海空軍兵力前出和進出遠海大洋的部分重要通道附近，甚至已抵近中國軍事基地的目視距離；在新的對抗決心不足的小規模對峙（如2019年萬安灘事件）中派遣軍艦跟蹤中國船只。

三是不遺余力構建南海反華“外交聯盟”。越南幾乎將南海問題納入到所有重要的多雙邊外交議程，同時大肆渲染美日印俄歐澳、東盟等對其南海立場的廣泛支持，并以維護和平穩定、確保航行和飛越自由之名歡迎美日印等介入南海問題。

▍菲律賓的南海“灰色地帶”策略

在菲律賓2009年以來的南海“灰色地帶”策略中，黃巖島對峙和強推“南海仲裁案”分別屬于側重“武斗”和“文攻”的底線試探，黃巖島對峙之前以及將“裁決”相對冷處理后的南海“灰色地帶”策略則較為審慎。

(一) 黃巖島對峙爆發前

一是挑起敘事戰爭，建立東盟對華統一戰線。主要包括菲律賓總統阿基諾三世2010年出席美國—東盟峰會前宣稱“東盟將團結一致反對中國在南海宣示主權”；指責實為商業合作協議的“南海海域三方聯合海洋地震工作協議”“侵犯了菲律賓的領海”，認為“這種行為原本不應發生”；指控中國執法船“騷擾”其石油勘探船在禮樂灘海域作業；聲稱擬將南海爭議提交給聯合國國際法庭裁決；敦促東盟共同應對中國，以及在2011年4月抗議中國向大陸架界限委員會提交的南海劃界案等。二是大幅增強對華軍事威懾，包括發布旨在提升海空軍力的《國家安全政策（2011—2016）》，宣布已向美國購置一艘“漢密爾頓”（Hamilton）級軍艦，宣稱準備以武力捍衛南海“領土”，召開旨在強化美菲同盟的第二屆美菲戰略對話等。

(二) 黃巖島對峙期間

黃巖島對峙屬于菲律賓在南海的軍事冒險，其公然出動的最大、最先進的軍艦“德爾皮拉爾”（Gregorio del Pilar）號扮演了公務船強勢“執法”的角色，試圖以“偷獵保護動物罪”抓扣遭到堵截的中方漁船和漁民。對峙爆發后，菲律賓為了迫使中方退讓，除了把現場的軍艦替換為多艘武裝公務船，還實施了以下配套的“灰色地帶”策略：一是合法性辯護。發布《菲律賓關于黃巖島及其附近海域的立場》文件，從地理臨近、有效占領、有效管轄等方面系統闡述了菲律賓關于黃巖島占有和管轄的“事實”。二是極力借助美菲同盟對華施壓。菲律賓認為，中國對于能否在美國軍事介入的情況下打贏南海局部戰爭“心里沒底”，因此不敢對之動武，從而著力釋放威懾信號。菲律賓國防部長沃爾特里·加斯明（Voltaire Gazmin）聲稱：“美國在剛剛結束的首屆美菲‘2+2’會議中確保菲律賓在南海免遭任何軍事攻擊。”菲律賓外交部長艾伯特·德爾羅薩里奧（Albert F. del Rosario）直言：“中國崛起對美國在亞太地區的影響力構成了挑戰，美國需要更強大的地區盟友，因而幫助菲律賓提升國防和軍事實力屬于美國的戰略利益”,并且試圖進一步澄清“南海屬于太平洋區域的一部分”是美菲關于《美菲共同防御條約》第五條款的共識；擴大美軍在菲律賓軍事基地的使用權限，高調宣布138項軍購。三是發動輿論攻勢，包括渲染“中國威脅論”、呼吁東盟國家回應“中國在南海的新一輪挑釁”、宣布將強行對黃巖島提起國際仲裁、鼓動海外僑民舉行反華游行示威等。

(三) 強推“南海仲裁案”期間

“南海仲裁案”本質上是一場被竭力包裝與美化、獲得美日等域內外大國支持的高強度敘事戰爭。它將南海問題錯綜復雜的孰是孰非問題及其關聯的利益、權力和秩序博弈，簡化為令國際社會高度矚目的“司法問題”，最大程度地發揮了菲律賓不對稱優勢的威力。具體而言，菲律賓靈巧地利用法理主義成功地將其戰略弱勢轉化為戰略優勢，迫使中方接受其設定的游戲規則，同時把中菲南海爭議塑造成“權利與武力的較量”,卻將中國塑造為以強凌弱、不遵守國際法、威脅地區和平與穩定的“不道德國家”,最終使法理和實力上均占優勢的中國在國際道義和輿論上陷入被動。而且為了進一步強化敘事戰爭，菲律賓還試圖執意把黃巖島對峙寫入2012年東盟外長會議發布的聯合公報中，并做出搭載外國記者數次強闖仁愛礁、呼吁全世界應當“擔憂”中國的南海行為、大肆抹黑中國南沙島礁建設、將中國比作“納粹”、發布南海紀錄片、在聯合國指責中國、聯合美日等共同對華外交施壓等一系列舉動。

與上述舉措相伴隨的是高強度的軍事威懾。菲律賓在恢復并修訂《菲律賓武裝部隊現代化法案》的基礎上，全面深化美菲同盟，大幅增強對日安全合作。2014年4月，菲律賓與美國簽署為期10年、便于美國在菲律賓建造和升級軍事設施、存儲和部署防衛設施與裝備的《增強防衛合作協議》；2016年3月，菲律賓向美國開放5個軍事基地。日本則是阿基諾三世在任期內訪問次數最多的國家，在日本對菲律賓轉讓國防裝備與技術、向其提供海上巡邏船、開展聯合訓練演習以及菲律賓助力日本擴大在南海的軍事活動范圍等方面取得了重要成果。此外，菲律賓與越南建立了“準同盟”,在外交、輿論、軍事上協作制華的合作越來越密切。

(四) 相對冷處理“裁決”之后

中國反對“南海仲裁案”的決絕甚至“不惜一戰”、常態化反擊美國日趨軍事化的南海政策，以及向菲律賓釋放大量合作信號，迫使其相對冷處理“裁決”，更加趨利避害地以“灰色地帶”策略制衡中國，而不是利用這一“裁決”來定義中菲關系，把兩國關系推向新危機。

一是維持高強度的話語強制。（1）反復為“裁決”張目，凸顯“司法勝利”。《菲律賓安全政策（2017—2022）》與《2018年菲律賓國家安全戰略》均公開宣稱：“‘裁決’裁定菲律賓在‘西菲律賓海’享有專屬性主權權利以及中國‘九段線’無效，這是菲律賓贏得的關鍵勝利。”杜特爾特在參加2020年第75屆聯合國大會一般性辯論時也聲稱：“‘裁決’已成為國際法的一部分，菲律賓堅決反對任何削弱該‘裁決’的企圖。”菲律賓現任外長恩里克·馬納羅（Enrique A.Manalo）在2022年進一步強調：“‘裁決’是毫無爭議的最終裁決，它與《公約》構成了菲律賓南海政策和行動的雙錨。”（2）渲染中國威脅，抹黑中國南海維權行動。《菲律賓安全政策（2017—2022）》和《2018年菲律賓國家安全戰略》都指責中國崛起引發東南亞聲索國的政策擔憂，日益增長的食物和能源需求、再次泛起的民族主義驅使中國在南海的存在變得咄咄逼人。與此同時，菲律賓還反復指責中國把南海島礁“軍事化”、利用“海上民兵”“入侵”菲律賓水域（包括密集炒作所謂的牛軛礁事件）和“侵犯”菲律賓船只、“危害”南海航道安全，并把中國比作“校園惡霸”，敦促全球各國抵制中國在南海“擴張”領土；在2020年4月越南漁船沉沒事件上宣稱中國“制造的任何海上新事實都不會產生合法權利”；多次特別是在2023年頻繁搭載西方記者強闖仁愛礁，蓄意找茬碰瓷并抗議中國以“軍用級激光”（實為測量與菲方船只距離的儀器）照射其海警船，以“高度危險的操作”危及其巡邏船和船員的安全等。（3）把制定“準則”置于優先位置。“準則”對于菲律賓的真正意義在于固化現狀，約束中國實力的施展，避免中國對其油氣開發和行政執法等構成“威脅”。管控南海分歧、維護地區和平穩定則是上述目標的副產品，也是符合“政治正確”、便于名正言順地對華施壓的國際話語。制定具有法律約束力的“準則”是杜特爾特政府最優先的南海議題之一，甚至表示要“不惜一切代價”地推進并完成“準則”磋商，小馬科斯政府對此同樣高度重視。

二是保持對華軍事威懾。雖然杜特爾特政府在戰略上拉開了與美國的距離，美菲同盟卻未受到根本削弱，雙方防務合作從“短暫疏離”到穩步發展，實現“質”與“量”齊升，軍事演習出現多邊化苗頭，并在2022年3-4月舉行了自2015年以來規模最大的“肩并肩”聯合軍演。《菲律賓武裝部隊現代化法案》2018—2022年的軍費預算為56億美元，遠多于2010—2016年的17億美元。菲律賓還從日本低價租借5架TC-90教練機，獲得10艘多用途巡邏艇等軍備援助，以及向印度購買3套“布拉莫斯”超音速反艦導彈系統。小馬科斯政府則重新大幅強化美菲同盟，包括從美國購置12架F-16戰斗機等近29億美元的軍備，向美軍再開放4個軍事基地，考慮與美日澳在南海聯合巡航，發布新的《美菲雙邊防務合作指導原則》等。

▍越菲南海“灰色地帶”策略之異同

越南、菲律賓兩國2009年以來的南海“灰色地帶”策略及其演變軌跡，既充分折射了二者基于各自不對稱優勢、國內政治結構、戰略偏好等做出的差異化策略選擇，更體現了雙方在與中國爭奪南海利益過程中的共同特征。

具體而言，雙方存在三大差異。一是越南的外宣體系更為精細。在外交“南海問題化”的背景下，外宣體系已成為越南南海敘事戰爭中舉足輕重的環節，具有四大特征：（1）各大官方媒體幾乎盡數參與，且均覆蓋英文受眾；（2）使用的外語數量多，除了中英法西俄五大語種（其中尤其重視英文和中文受眾）之外，還注重面向柬埔寨、老撾、泰國、日本、韓國等周邊國家的宣傳；（3）培育了一大批英語嫻熟、分布廣泛、存在感十足的國際化學者，他們非常顯著地抬高了越南在南海法理博弈和國際話語權爭奪方面的戰略主動性；（4）頻繁引用并大力傳播第三方國家及其學者的聲音，為越南的南海政策站臺。菲律賓的南海外宣體系則相對簡單，不僅高度依賴國內英文媒體，主要針對英文受眾，國際化學者的數量也明顯少于越南。

二是越南更重視不對稱軍事制衡和海警、海上民兵的作用。越南著重打造了以潛艇、反艦彈道導彈、戰機、導彈艇、岸基雷達為核心的南海“區域拒止與反介入”戰略，正在建設一支規模不大卻具有強悍戰力的地區性現代化海軍。越南海警船作為擁有輕武裝的準軍事船只，被用于在南海實施海上執法、戰術性的偵查和監控活動，其規模也超過菲律賓、馬來西亞、印尼三國海警船只的總和。配備武裝的海上民兵則是越南海上“人民戰爭”的核心，被譽為海上“活界碑”,其角色定位、規模、管理體制、武器裝備、活動范圍、軍事素養、斗爭意志、組織性等都大幅優于菲律賓海上民兵。

三是菲律賓更加依賴美國且其對抗強度的起伏相對更大。作為體系主導國，美國的支持對于越南、菲律賓南海“灰色地帶”策略的形態選擇、效力及對抗強度至關重要。菲律賓自身的重大地緣戰略價值、美國的條約盟友身份、內部強大的親美勢力，促使其更為慣性地依賴美國制華，并在一定條件下傾向于放大美國向之釋放的慫恿性戰略信號，甚至有意拉美國或一再乞求美國直接介入中菲南海爭議（例如在黃巖島對峙期間）。充分吸取聯盟政治的歷史教訓、經濟上高度依賴中國的越南，在依賴美國制華方面卻留有較大余地，積極提升自助水平。并且隨著中美戰略競爭愈發加劇，其堅決抗拒“選邊站”,堅守“四不”政策。與此同時，菲律賓的對抗強度經由短暫的審慎對抗，迅速滑向側重“武斗”和“文攻”的底線試探（達到硬制衡水平），此后又在杜特爾特政府時期重回溫和對抗，在小馬科斯政府上臺后再次趨于激烈。而越南在實施底線試探之前，則經歷了較長時間的審慎對抗，并在底線試探結束之后保持政策穩定，進取型的“灰色地帶”策略延續至今。這一差異在較大程度上反映了聯盟體系賦予菲律賓更大的冒險性和搖擺性。

此外，越南和菲律賓的南海“灰色地帶”策略具有以下共性：一是把限制中國硬實力的有效施展、掏空南海“斷續線”、贏得國際社會的同情和支持、迫使和誘使中國做出相應的利益退讓，作為一以貫之的核心目標。二是在博弈思路和手段上，竭力揚長避短、發揮不對稱優勢，旨在污名化中國的法理博弈，其手段甚至堪稱極致。另外，二者在總體上還呈現出較高的政策協調性與策略創造性、靈活性及兩面性。三是偏好利用大國博弈、中國的戰略克制和被動處境，實施冒險主義和機會主義的利益蠶食乃至底線試探。當然，這一傾向及其對抗強度，已受到中國奮發有為戰略的顯著抑制。四是均取得不小成效，加劇了中國的“南海困局”以及中國—東盟關系的“信任赤字”。

因而，對于中國而言，避免政策搖擺、進一步強化自身權利主張的合法性敘事變得至關重要。除了繼續果斷反制美日等對越南、菲律賓的慫恿與二者的利益（特別是南海敏感海域的油氣資源）新蠶食，為國際法正名，進一步清晰化南海“斷續線”的內涵，重點凸顯越南相關歷史證據在技術上的不可及性之外，尤其需要全面看待國際仲裁在助力中國應對司法訛詐、以外交談判解決南海問題，以及引領“準則”磋商和南海法律文化共同體建設方面不可或缺的價值。從長遠來看，積極利用國際仲裁不只是崛起國打造守法的國際形象、威懾競爭對手、拉長博弈時間、捍衛國際法治的重要工具，更是崛起國爭取國際話語權的必由之路。“參與但不一定接受仲裁”以及“以仲裁反對仲裁并引領（新）仲裁”，是中國需要認真考慮的策略選項。其中，在國際法院層面就越南極力回避、歪曲的禁止反言原則大做文章，不失為反制越南、引導國際輿論走向的有益嘗試。

編輯 | 羅宋唐、馬司冬

本文原載《東南亞研究》2023年第5期，原題為《東南亞聲索國在南海問題上的“灰色地帶”策略——對越南與菲律賓的比較分析》。文章僅代表作者觀點，供讀者參考辨析。